摘要：当前，我国各级法院面临着诉讼案件数量和新类型诉讼案不断具增的严峻挑战。国外先进法治国家的司法经验表明，应对这一挑战，缓解司法压力，根本有效的解决途径是着眼于完善和修改诉讼程序，改革诉讼制度，特别是加强简易程序、小额法院（或者简易法院）的作用，提倡诉讼中的和解等等。我国的基层司法实践也表明，我国基层人民法庭法官只占全国法官数量的14.66％ ，而审理的案件占全国法院审理的案件的40％，而基层法庭充分运用民事简易程序，并十分注重在诉讼中发挥调解的手段，化解了大量纠纷，为构建社会主义和谐社会，促进城乡经济社会发展提供了有力的司法保障。
但是，我国以往对基层法庭并没有给予足够的重视，尤其是对基层法庭的理论研究十分薄弱，对基层法庭的功能地位也缺乏科学性界定。同时，我国现行民事简易程序的适用并不理想，其根本原因在于简易程序与普通程序没有严格区分适用的主体。因此，建立适用简易程序和ADR 的专门机构和人员是改变我国民事简易程序与普通程序不分或混同，以及审判法官与调解人员不分的有效途径。笔者认为，将基层人民法庭改造成专门适用简易程序的简易法庭，并赋之以审前调解功能，可以充分发挥简易程序的作用，极大提高我国基层司法效率。此举不仅符合法律精神，而且适合中国国情，也与世界先进法治国家的简易程序及小额诉讼法庭的司法实践相接近。
该文共从以下四个方面进行了论证：
一、国外民事简易与替代性纠纷解决程序的司法例
以此说明，西方先进法治国家大都设立简易法院或小额法庭专门独立适用简易程序（或小额诉讼程序），并注重审前和解（或调解）等多种替代性纠纷解决程序的应用，及其所取得的成功经验。给我国设立简易法庭提供了参考。
二、我国民事简易程序和替代性纠纷解决程序的运作检视
表明我国现行体制的弊端主要是缺少专门适用简易程序的机构和人员。 同一法官既审理简易程序，又审理普通程序，一身兼二职，是造成普通程序与简易程序不清的主要原因；而且，同一审判组织既有权主持调解，又有权作出裁判是造成调解型审判方式和强制性调解的主要原因。
三、完善我国简易程序与替代性调解机制的途径及确立基层法庭为简易法庭的理由
进一步从我国设立专门适用简易程序机构的必要性、设立专门适用简易程序的机构模式选择及确立基层法庭为简易法庭的合理性、可行性和必要性等三个方面进行论证。从而确立了本文的核心观点，即将基层法庭定位成我国专门适用简易程序的简易法庭。
四、确立基层法庭为简易法庭应注意和完善的问题
该部分从基层法庭简易程序的适用范围；构建基层法庭法官主导下的诉讼调解社会化机制；简易程序向普通程序转化的条件；简易程序的顺利运作的必要条件等六个具体方面进行了论证，从而确保我国简易法庭工作有效运作。
关键词：简易程序 替代性纠纷 基层法庭 简易法庭
引 言
20多年前，中国刚刚改革开放的时候，平均每年的民商事案件只有50多万件，而20多年后的今天则上升到了500多万件。 一个不容回避的事实是，由于大量案件涌入法院，从而使法院的任务大大增强，各级法院压力很大。从表面上看“人案矛盾”十分突出。一些法院抱怨说,案件大幅增加,人员却没有大幅增加,并认为这是造成积案的主要原因。但事实表明，我国基层人民法庭法官只占全国法官数量的14.66％ ，审理的案件却占全国法院审理案件的40％。 特别是基层法庭充分运用民事简易程序，并十分注重在诉讼中发挥调解的手段，化解了大量纠纷，为构建社会主义和谐社会，促进城乡经济社会发展提供有力的司法保障。由此，社会各界对基层法庭给予了前所未有的关注。特别是，2005年9月19日，最高人民法院专门作出了《关于全面加强人民法庭工作的决定》（以下简称《决定》），旨在进一步明确今后一个时期人民法庭工作的指导思想和基本任务，及进一步强化对人民法庭工作重要性的认识。
遗憾的是我国以往对基层法庭并没有给予足够的重视，尤其是对基层法庭的理论研究十分薄弱， 对基层法庭的功能地位也缺乏科学性界定。 严格地讲，关于基层人民法庭的研究，在学术界尚处于起步阶段。主要有两种表现，其一，“从中国目前的法学研究现状来看，大量学者的研究都更着重规范性的法律研究，也都更侧重于研究城市工商业发展的需要，其二，派出人民法庭的研究往往被囊括在基层人民法院的研究中一带而过。而国外先进法治国家的司法经验告诉我们，应对诉讼数量和新类型诉讼案的不断具增的严峻挑战，缓解司法压力，根本有效的解决途径是着眼于完善和修改诉讼程序，改革诉讼制度；适应多元化、多层次的法律需求，实行多元化的程序设计和运作。特别是加强简易程序、小额法院（或者简易法院）的作用，提倡诉讼中的和解等等。 比如对于一些简单、轻微的案件、在当事人自愿的基础上或着由法律硬性规定采用简易程序处理，在民事诉讼中大量采用由小额法庭主持的简易程序，甚至鼓励发展诸如调解、仲裁等多种形式的解决纠纷的替代方式。 而我国基层法庭的司法实践也不无有力的证明了适用简易程序，运用调解手段在化解纠纷，消化积案方面发挥了不可低估的作用。 因此，笔者拟从实证角度，立足我国的基本国情，特别是我国农村对基层法庭的特殊司法需求，充分考量基层司法工作实际，设想将基层法庭改造为专门适用简易程序的简易法庭，除在基层法庭设置专门审理简易案件的法官外，同时设立专门的适用替代性纠纷解决机构，确定具体的从事该项工作的人员，以期建立具有中国特色的简易法庭及替代性纠纷解决机制。笔者认为， 这一构想不仅可以充分发挥简易程序的作用，极大提高我国基层司法效率；同时既具有现实的急迫性又具有理论的合理性，兼有实践的可操作性。
一、国外民事简易与替代性纠纷解决程序的司法例
（一）国外民事简易诉讼程序的司法例
1、国外民事简易程序适用机构模式
民事简易程序略称为简易程序，以有别于通常诉讼程序。从比较角度而言，目前多数发达国家的法院组织都采用四级三审制，对于案件性质较为简单，或诉讼标的金额较小的事件，则专门由简易法院或小额法院，以较为简单的简易程序，快审快结，以达到迅速解决纠纷的目的。 至于一般案件，归其上级法院管辖，以普通诉讼程序审判。德国、日本、英国等国即属此类型。在这些国家，级别管辖主要是划分基层法院（简易法院）及其上级法院审理第一审民事案件的分工和权限。按照《德国法院组织法》的规定，初级法院（简易法院）的民事案件管辖权为诉讼标的的金额或价额未逾3千马克的案件，并受理租赁、亲子、婚姻、监护、遗产、登记、执行、破产和解等案件。《日本法院法》规定，简易法院的管辖为诉讼标的的价额不超过90万日元的民事请求。在诉讼额上超过90万日元的民事请求属于地方法院管辖。在英国，作为简易法院的郡法院主要受理不超过3000英镑的民事案件。另一类是三级三审制，所有第一审的民事案件的管辖权均属基层法院，其他法院一般不受理第一审案件。美国联邦法院、美国的部分州法院、法国和我国台湾即属此类型 。其中，法国专门设立小审法院审理3万法郎以下的案件，其审理的程序比大审法院要简化的多。美国的州法院主要有四级三审和三级三审两种类型。四级三审的州法院设置基本上同德国、日本、英国等国相似，基层法院即为简易法院。设三级三审的州，基层法院设置基本上同法国，基层法院又分为审理普通案件的初审法院和审理简易案件的初审法院两类。我国台湾不像上述国家设立有专门的简易法院，而是在地方法院内分设普通庭和简易庭，简易庭专门负责民事简易案件的审理。英美法系不少国家设有小额法庭，制定有专门的小额裁判法。大陆法系亦制定有专门的小额裁判法。当前，美国的小额法院最为发达。
2、国外简易程序适用的特点
国外设置专门适用简易程序的简易法院或小额法庭的理念是：简易、迅速、低费用。为此，其适用的简易程序也呈现出与普通程序不同的特点。比如德国初级法院适用的简易程序与州法院审理第一审民事案件适用的普通程序相比，在程序上的简易主要体现在：初级法院主要实行独任制，而普通程序通常适用合议制；初级法院以书状的方式起诉、答辩外，还可以采用口头的形式审理；且可以电话通知证人，也可以通过当事人转告来通知证人，如果双方当事人同意，证人可以提出书面证言。 再比如，美国的加州小额法庭审理的诉讼事件甚多，起诉方式、开庭方式等非常简单，而且审判法官既有正式法官也有临时法官，为了方便当事人诉讼及时解决纠纷，开设有夜间小额法庭，且要求在起诉前必须先经过调解程序，调解不成再进入审判程序。日本也有类似的司法制度。
（二）附设在法院的替代性纠纷解决程序（ADR）中的和解（或调解）司法例
法院调解制度在国内一直被称为“传家宝”，在国外亦有“东方经验”之美誉，但通过考察其他国家和地区的民事程序制度，我们发现类似的制度同样广泛的存在。目前，西方国家在法院开设的替代性纠纷解决程序中，当事人之间的和解已经成为各国解决纠纷的主要形式，而法院采取ADR 的目的，主要就是促进当事人之间和解的一种方式。
ADR即英文Alternative Dispute Resolution 缩写，其字面意义译为“代替性纠纷解决方式”，亦可根据其实质意义译为“审判外纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等。ADR概念源于美国，原来是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现在已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。司法ADR正是在ADR的基础上发展起来的，司法ADR又称附设在法院的ADR（Court Annexed ADR），是指以法院为主持机构或者受法院指导，但与诉讼程序截然不同的具有准司法性质的诉讼外纠纷解决程序。其虽然是诉讼程序中的一环，但却是区别于诉讼的不经过审判而解决纠纷的程序。 替代性纠纷解决方式，既节约了司法资源，提高了司法效率，又不偏离法治的轨道，成为诉讼程序的有益补充。
就目前世界上比较成熟的ADR中的和解（或调解），下面，以美国和日本为例做一介绍：
1、美国替代性纠纷解决程序中的和解司法例
美国是当代司法ADR最为发达的国家，1990年美国的《民事司法改革法》对改革民事司法程序和推广ADR做出了明确的规定。1998年10月克林顿总统签署了《ADR法》，并授权联邦地区法院制定具体规则，进一步推动了ADR的应用。目前美国的许多州都制定了ADR法。 美国司法ADR的种类最为丰富，其他国家的ADR大多是引进和借鉴美国的做法。
法院附设调解是美国司法ADR的主要形式之一。根据一份由联邦司法中心和公共资源中心在1996年所做的关于联邦法院的报告，调解已经成为最为普遍的司法ADR。不论就大陆法系国家,还是就普通法系国家来说,美国的诉讼和解制度毫无疑问是使用频率最高的,在美国大约有96 % 的民事案件是通过诉讼和解制度最终得以解决的, 美国法院附设调解以纠纷双方自愿采用为基础。调解与审判严格分离，调解在开庭审理前进行，庭审过程中不存在调解。调解交由非赢利团体的调解协会来进行，但其程序根据法院的规则来确定，主审法官不参与调解，因此，他们不能对调解的双方当事人施加不利影响。调解的方式允许双方可以一致设计并保持对过程的控制权。 而且，调解方案被双方当事人接受之后，视为当事人之间订立的契约，以此契约来代替发生纠纷的法律关系。若调解方案不被接受，案件转入法庭审理。拒绝的一方当事人如果没有得到比调解结果更有利的判决时，则要承担拒绝调解以后双方所产生的诉讼费用。这种带有惩罚性质的措施增加了当事人的诉讼风险，在一定程度上抑制了当事人滥用诉讼权利的行为，增强了调解的可接受性。
美国的法院附设调解主要适用于家事案件，有关消费者权益保护、租佃关系的民事争议，以及一些特定的争议，比如种族冲突引发的争议和环境争议，这类争议涉及社会团体和个人的复杂利益关系，法院的胜负判决很难平衡各方利益。 除此之外，美国的其他形式的司法ADR还有法院附设仲裁(court annexed arbitration)、早期中立评估(early neutral evaluation)、简易陪审团审判(summary jury trial)、租借法官(rent a judge)等。
2、日本替代性纠纷解决程序中的调解的司法例
20世纪70年代以后，日本在尝试对传统调解制度改革的同时更加注重多元化纠纷解决机制的协调发展。目前日本司法ADR的主要形式是调解。
日本的调解分为家事审判法规定的家事调解和民事调解法规定的民事调解。调解由设于法院之内的调解委员会进行，调解委员会由指定的法官担任调解主任，再由他从有经验的学识者中指定两名以上的调解委员。 民事调解委员作为非正式公务员，对其任免事项由最高法院规定。根据法律规定向民事调解委员支付津贴，并按最高法院的规定支付旅费、日薪及住宿费。《日本民事调解法》第8、9条，《日本家事审判法》第22条规定，家事审判法规定除了不适用调解的纠纷事项，如禁治产宣告等之外，其他所有的人事诉讼事件和其他普通家庭事件都可以进行调解，并且采取的是调解前置主义，只有调解不成方可向法院起诉。民事调解法则规定当产生有关民事纠纷时，当事人可以向法院提出调解申请， 法院在调解委员会上进行调解，适当时，法官也可单独进行调解。 如果调解中双方当事人达成协议，并记载在笔录上，就作为调解成立，记载的笔录同审判上的和解具有同等的效力。
通过国外的经验看，替代性纠纷解决程序中的调解（或和解）的结案率是相当高的。且不说美国有90%以上的案件以各种形式的和解在庭审前解决的，在大陆法系日本、德国，和解率也占相当大的比重。比如，在日本，1984年前后，其一审通常诉讼案件的结案数中，和解占32%，而交庭前的和解结案率高达59%左右；在德国，1983、1984年第一审审结的民事案件中，和解结案分别为15%、14%，舍弃，认诺判决的约占21%，而在采用“公开心证”程序法理的斯图加特地方法院，和解则占34%。
通过国外民事简易与替代性纠纷解决程序的司法例，我们可以看出，简易程序（也有小额诉讼程序）是基层法院或专门的简易法庭专门适用的程序，其程序具有如下特征：（1）更简易。适用简易程序（或小额诉讼程序）处理的案件，通常标的额比较小，当事人往往希望以较少的诉讼投入解决纠纷。这就要求简易程序必须简化非必要的诉讼环节，采取更为简化的诉讼措施，方便当事人诉讼。特别是一些国家开设有夜间小额法庭等，确保能随时开庭。（2）非正式性。简易程序的非正式性主要体现在两个方面：采用简易程序（或小额诉讼程序）审理案件的非正式性和采用替代性纠纷解决方式解决纠纷。比如，在各国的简易程序（或小额诉讼程序）中普遍规定可以不采用严格的证据规则，对案情以释明代替证明，并且限制交叉询问的使用。同时，为促进纠纷的尽快解决，多数法院在简易程序中还规定了运用调解（或和解）等替代性纠纷解决方式，促成当事人通过非对抗的方式解决纠纷。
二、我国民事简易程序和替代性纠纷解决程序的运作检视
（一）对我国民事简易程序现状的检视
我国现行民事诉讼法专章规定了简易程序，但没有小额裁判的专门规定，小额与简易案件均适用简易程序的规定。目前，规制我国民事简易程序的规范性文件有：《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》 以及《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》 ，据此构建了我国民事简易程序法律框架。根据上述规范，简易程序的基本内容有：对简单的民事案件，原告可以口头起诉，但原告起诉时被告下落不明的案件等，不得适用简易程序；当事人双方可以同时到基层法院或它派出的基层法庭，请求解决纠纷，基层人民法院或者它的派出法庭可以当即审理，也可以另定日期审理；基层人民法院或者基层法庭，可以用简单的方式随时传唤当事人、证人；简单的民事案件由法官独任审理；适用简易程序审理的案件应在3个月内审结。由此看出，我国民诉法对简易程序的规定，从起诉方式，受理程序，传唤方式，审判组织、审限均作了比普通程序简化的规定，这些简便、灵活、快捷的要求，在过滤大量无争议或争议不大的民事案件，方便当事人诉讼，方便人民法院办案均起到了积极作用。
但是，用理想的价值目标来衡量，我国现行简易程序的运作并没有达到预期的结果。尽管理论界学者一再呼吁法院应扩大适用简易程序范围，快速结案。实务界的法官亦都称基层法院绝大多数案件是在适用简易程序，鲜有适用普通程序审理案件。可绝大多数当事人却始终感到讼累，尤其是一些简单的民事案件，当事人也感到持久的诉讼压力，并未体会到简易程序特有的简便。为什么会有这种局面呢？
只要我们仔细分析一下司法现状，我们就会发现问题。尽管我国现行法律和相关司法解释，明确规定了我国简易程序的适用机关是基层法院及其派出法庭，但基层法院及其派出法庭同时还适用普通程序审理案件，换句话说，我国缺乏适用简易程序的专门机构，同一法官兼具审判普通和简易程序案件的双重任务，加之一些法院和法官执法不严、图省事思想作怪，导致了司法实践中简易程序和普通程序的界限不清和混用。这主要表现在三个方面：一是不问案件简繁，一律适用简易程序办理，发现案情复杂，再转为普通程序。有的审判人员办案拖拉，不负责任，把普通程序当成争取延长审限、掩盖自己低工作效率的手段，3个月办不结的案件统统转入普通程序。 二是起诉、受理以普通程序规定为主，要求当事人起诉必须有诉状，无状不收。根据法律规定，当事人双方可以同时到基层法院和其派出法庭请求解决纠纷，基层法庭及其派出法庭可以当即审理，而事实上，基本上都是立案庭几天后将案件才转到承办人手中，基层法院很少有当即确定审理时间和当即审理的，更谈不上安排值班法官。因此当事人很难在基层法院或者他的派出法庭当即解决纠纷。然而，在国外，简易法院或简易法庭为了方便当事人诉讼，通常将开庭时间安排在晚间或休息日，甚至把法院和法庭建在社区内。 三是在审理过程中简易程序与普通程序不分，有的适用简易程序进行审理的，却按普通程序开庭，用普通程序进行审理的却按简易程序开庭，从而造成“简易程序不简易，普通程序不规范”。
（二）我国替代性纠纷解决中调解机制的现状及其检视
新中国成立以后，中国大陆的调解主要包括民间调解、群众团体调解、政府调解和法院调解，前三类属于诉讼外调解，类似于西方的ADR制度。但我国的非诉纠纷解决机制的现实缺陷制约着其功能的发展。主要表现有：其一，非诉纠纷解决主体能力相对脆弱。当前，基层组织尚处在培育和发展阶段，自治能力和自控能力相对较低，调处纠纷的内在能力和外在条件尚有欠缺。因此，农村层面对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。同时,少数行政机关漠视自身职能,对于民间纠纷持消极态度，把本应由自己处理的纠纷推向法院。其二，非诉纠纷解决机制具有简易、灵活、平和的优势，同时也可能因随意性、不规范、低素质等缺陷丧失一定的公正性。即出现“廉价正义”的问题。其三，由于国家和地方司法投入不足，各纠纷解决主体出于自身利益考虑，往往为了收取费用而相互争夺案源，或为了节省经费和人力而在纠纷处理上相互推诿。从而削弱了非诉纠纷解决主体调处矛盾的能力。因此，在非诉纠纷解决机制存有缺陷、功能远未发挥的时候，人民法院自然走到矛盾解决的前台。 面对大量民事纠纷，司法界愈来愈发现法院调解在化解纠纷中作用，并力争规范化。为此， 2004年9月16日，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，对我国现行《民事诉讼法》第八章调解的规定做了一个很好的解释和补充，其明确了司法调解的适用范围，也细化了调解适用的步骤。司法调解在基层法院如火如荼。司法调解在社会的转型阶段实现了自己的转型，甚至可以说发展到一个新的阶段。
但我国的法院调解并不是严格意义上的司法ADR，而是长期被作为与判决一样的民事诉讼的审判方式。 正是基于此，才导致了法院调解中不可调和的结构性和技术性缺陷。其突出表现是，我国的法院调解中，调解人员与审判人员是同一名（或几名）法官，尽管法律明确规定了调解自愿原则，然而“强制调解”的流弊一直无法根除。司法实践中，许多法官仍然普遍存在将调解视为法院的职权和与审判并行的结案方式，而非当事人自治解决纠纷的传统司法理念，以拖压调、以判压调、以诱促调、以骗促调的现象仍未得到真正有效的抑制。 我国司法实践中这种传统调解模式的诸多弊端已严重地阻碍了我国的司法进程，究其症结所在，主要是调解与审判在主体上的竞合和程序上的混同所致，而借鉴西方在法院内附设ADR的制度（即司法ADR）正是重构我国法院调解制度的最佳切入点。
三、完善我国简易程序与替代性调解机制的途径及确立基层法庭为简易法庭的理由
从前一部分对我国简易程序与法院调解的检视中，我们可以明显看到，现行体制的弊端主要是缺少专门的机构和人员有关。同一法官既审理简易程序，又审理普通程序，一身兼二职，是造成普通程序与简易程序不清的主要原因；而且，同一审判组织既有权主持调解，又有权作出裁判是造成调结型审判方式和强制性调解的主要原因。
（一）建立专门适用简易程序机构的必要性
从系统工程的角度分析，民事案件简繁混杂，审判人员两头兼顾，难以发挥最佳效果。民事审判是一门技术性很强的工作，而分工细化有助于提高人们从事某一专门工作的效率 ，通过普通程度和简易程序审理的案件毕竟存在很大差异，因此，为提高审判效率，应有不同的法官专门从事普通程序的审理和简易程序的审理，应有不同的法院或者法庭采用不同的诉讼程序来处理不同的案件。一句话，建立适应简易程序和ADR 的专门机构和人员是改变我国民事简易程序与普通程序不分或混同，以及审判法官与调解人员不分的有效途径。此举将有利于审判人员专业化分工和法官职业化建设。况且如果大量适用简易程序，一方面可以使大量事实清楚，权利义务明确，争议不大的轻微民事案件，以快捷高效的程序消化掉，提高办案速度，实现“简出效率”。另一方面，可以保证人民法院有更充裕的时间和精力来审理比较重大、复杂、疑难的案件，保证案件审判质量，达到“繁出精品”。不仅如此，还也可以抓住典型，以案释法，公开宣判，进一步扩大办案的法律效果和社会效果。
（二）我国设立专门适用简易程序的机构模式选择
法院关于简易机构的设立，如前文所述，主要有两种模式。其不同点在于，是建立单一的简易法院，还是建立包括普通庭和简易庭的混合法院。前者的优势在于:初审法院既审理部分普通案件，又审理简易案件和简易案件的上诉案件，便利了当事人和法院诉讼，节约了诉讼费用。从国外例来看，凡设立四级法院的国家， 基层法院基本上都是简易法院。但就我国国情而言，把基层法院改革成单一的简易法院，专门审理简易案件，并不现实。就目前我国基层法院的现状来看，在保留现行兼采适用简易和普通两种程序的情况下，在基层法院专门设立适用简易程序的简易庭，配备专门的独任法官，独任法官仅适用简易程序审理案件，不再参与普通程序案件审理。这样一来，不仅可以克服同一法官兼具简易和普通程序的任务，造成程序适用上的界限不清和混用，而且比较符合我国国情和法院机构设置的传统。
同时， 基层法院除设立专门的简易法庭，设立专门审理简易案件的法官外，还应设立专门的适用ADR 的机构，确定具体的从事该项工作的人员。这是处理好基层法院非诉案件和简易案件的组织保障。因此，结合我国已有的经验和现有的司法资源，目前可以主要考虑借鉴美国和日本有关法院附设调解的相关制度和做法，在我国构建简易法庭的司法运作中，建立审前调解制度，实现调审的适度分离，将调解作为法院内部解决部分民商事纠纷的前置程序，让其独立发挥其应有的价值。构建我国的司法ADR体系，则可以彻底解决传统调解模式的结构性和技术性缺陷，有效地重塑我国的诉讼调解制度。
（三）确立基层法庭为简易法庭的合理性、可行性和必要性
1、基层法庭成为专门适用简易程序的简易法庭和主导非诉调解工作具有法律上的正当性和必要性
根据《人民法院组织法》等有关法律规定，“人民法庭是基层法院根据本辖区地区、人口和案件状况设立的派出机构，其职权是审理一般民事和轻微刑事案件、指导人民调解委员会的工作、进行法制宣传、处理人民来信、接待人民信访等，人民法庭的判决、裁定就是基层法院的判决和裁定。《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定》规定：“ 人民法庭审理案件，一般适用简易程序。人民法庭受理民事案件和刑事自诉案件后，可视案件情况进行庭前调解。人民法庭应当配合司法行政部门对人民调解员进行法律业务培训，提高其调解能力；应当适时组织人民调解员旁听案件的审理；对人民调解委员会在开展调解活动中遇到的法律问题，可以进行指导”等。据此，人民法庭作为基层法院在农村地区的派出机构， 职能具有多元复合性的特点：首先其行使的审判权主要包括民商事方面还牵涉轻微刑事方面，这显示其与民事审判庭、刑事审判庭等业务法庭的不同的特点；其次，人民法庭除主要代表国家在农村地区行使审判权外，还承担对农村综合治理的多项职能；再次，人民法庭主要适用的程序是民事简易程序，并可在庭审前对一些案件先行调解。而这些职能结构不仅是其在面对复杂的农村社会中践行司法公正维护农村稳定与促进农村经济发展所必需的；而且这些职能与发达国家小额法庭或者简易庭的解决纠纷机制在精神上的是竞合的。比如， 最高人民法院的《决定》强调：人民法庭要加大巡回审判的力度，在法庭所在地之外设立巡回审判点，方便群众诉讼；要求人民法庭加强调解工作，将调解贯穿案件审理的全过程；要求人民法庭积极落实司法为民措施，在指导当事人诉讼，选择开庭地点、诉讼费的预收结算等方面最大限度地为当事人提供便利，其目的与替代性纠纷解决机制一样，是为了在最短时间内，以最低成本，解决民事纠纷；特别是要求法庭开展巡回审判，方便群众诉讼的工作机制与美国现在的治安法官 的工作机制一样。美国治安法官每年大约可办八百多个案件，他们也是行进在大街小巷、田间地头，可以当场立案、当场审，结案可以不出具法律文书，记录笔录就有执行力等等，非常简化。 用这种简便的程序来处理民间纠纷和小额诉讼，与人民法庭“两便”的指导原则也是相一致的。再次，从各地规定（司法实践中各地由高院给当地基层法庭规定有受理案件的数额标准）人民法庭尤其是农村和边远山区人民法庭受理案件的类型来看，均是争议数额不大的经济纠纷，邻里纠纷，人身轻微伤害以及婚姻家庭纠纷等，这也正是西方国家简易庭和简易法院运用简易程序及替代性纠纷解决机制解决的主要纠纷。因此，基层法庭成为专门适用简易程序的简易法庭和主导非诉调解工作具有法律上的正当性和必要性。
2、中国国情对基层法庭的独特的司法需求，肯定了基层法庭用调解手段，化解纠纷的合理性和必要性
就目前中国的国情看，中国的“三农”问题是一个长期的问题。过去的20多年来，中国的农业人口在总人口中所占比例虽然已经从80％降到了58％，一些研究预计，目前中国城市人口的比例大约是每年增加1％，按照这个速度，中国比较完全的城市化还需要40年左右。因此中国的问题仍然主要是农村的问题，中国法治建设的问题最终也会归结为农村的法治建设问题；而中国农村对司法特别是基层司法的这种需求不但巨大，而且还会持续很长一个时期。仅以全国法院系统人民满意的好法官金桂兰所在的东京城人民法庭为例。该法庭位于农村地区，是一个比较典型的基层人民法庭。辖区内共有17万农业人口，而该法庭近年来年均结案500件。因此，案件数量与人口之比是每年340人就会发生一起要求法庭审理且法庭接受并审理的纠纷。就全国情况来看，根据2003年的数据，全国平均大约是285人一件民事案件。这就表明，在当代中国农村，由于社会的发展，工商业的发展，人口的流动，中国农村对民事司法的需求并不小。 从量上看，中国社会对司法的需求至少有一半来自农村。 而人民法庭作为基层人民法院的派出机构，深入农村、驻扎农村，理应为广大农民提供最便利的司法救济保障。
同时还应看到，尽管中国农村社会有了重大的发展和转型，对司法有重大的需求，但中国农村的纠纷性质仍然与城市地区有诸多差别，因此中国农村对司法的需求与城市地区对司法的需求有性质上的不同。这进而意味着中国农村社会对中国司法提出了特别的制度、技术和知识的需求。 当代中国农村的基本结构还是熟人社会，人际关系比较紧密，互惠性关系普遍存在，并且往往相互牵扯，因此在纠纷解决中仍然有缓和人际关系的必要，同时也有这样的余地；社会同质性比较高，社会舆论构成了司法执行之外的一个比较强有力的社会制裁机构；农村的许多纠纷解决可以甚至必须借助一些民间习惯和风俗，以补足各类相对抽象的法律条文的不足；尽管有了诸多现代化因素，但农村的纠纷相对来说仍然不像现代城市社会中的纠纷那样复杂多样；由于种种原因，农村缺乏有效的现代司法认可的证据保留和重现的技术和制度条件；由于财政的原因，农村缺乏律师这样的支持现代司法运作的专业人员；以及缺乏法学家所说的那种高度专业化和职业化的法官。正是在目前这些限制条件下，调解作为纠纷解决手段的比较优势才得以凸显，并且具有重大的实践意义和理论意义。 因此调解应成为农民欢迎的司法产品，而且中国农村对于调解、对于金桂兰这样的法官、对于她所体现或代表的那种司法的知识、能力和技术的需求不是暂时的，而是比较长远的。因此，基层法庭向中国农民提供他们喜欢并有能力消费的司法调解产品具有当然的合理性和必要性。
3、基层法庭在基层法院独特的司法地位和司法实践，进一步表明基层法庭更具有专门简易法庭和替代性纠纷角色的现实合理性和可行性
人民法庭是基层法院的派出机构，依照相关法律规定，派出人民法庭在案件的立、审、执方面均有自主权，财务、后勤等工作也有独立性。事实上人民法庭作为基层法院设置在各个乡镇的派出机构，处于较偏远地带，与基层法院的内部其他审判庭形成天然的隔离屏障，与机关庭除了业务上的指导关系——主要是民庭、刑庭负责人在案件研究中层层审批把关外，业务往来联系与相互配合并不密切，事实上人民法庭具有“小法院化”或“法院分院化”的倾向。而且从各地规定人民法庭的受理的案件范围来看，都是些“家长理短”争议不大的民事案件，而这些案件人民法庭都是通过适用简易程序审结的，通过立案庭的把关和过滤，将事实清楚、权利义务关系明确、标的额不大、争议不大的简单民事和经济案件分派给各个派出人民法庭，事实上已经隐含了基层人民法院院部业务庭所审理的可能是事实不清楚、权利义务关系不明确、标的额大、争议较大的案件一般都交由指导庭－民庭审理。这表明人民法庭实际上也在发挥简易法庭的功能。因此， 将基层法庭改造成简易法庭，让基层法庭的法官专门适用简易程序可以从根本上杜绝简易程序与普通程序混用的诟病。
另外，人民法庭人员少但处理了大量案件，而且具有传统调解习惯，调解率高。金桂兰办案方法在这方面是一个典型的例证。她特别注重调解，其审理的案件调解率达到90％，而她所在的法庭的调解率近年也一直保持在80％左右。更重要的是，如此高的调解率带来了诉讼当事人的普遍满意，13年来，金桂兰审理调解的案件没有一起上诉和申诉的。 据统计，1999年至2004年，各地人民法庭共依法审结一审案件12939822件，占全国法院一审审结案件总数的40.81％。调解结案率超过40％， （这一调解率受到“一步到庭”的负面影响也受法庭人员少的制约，实际上有好多人民法庭的调解率远远高于这一比例）。而人民法庭的调解手段呈现出多元化，比如人民法庭因与基层民调组织的联系已成传统，人民法庭经常邀请基层民调组织参与调解，有的直接邀请民调组织成员作为陪审员参与案件审理，取得了良好效果。而此做法与西方发达国家的在审前准备程序的替代性纠纷解决机制有异曲同工之妙。事实证明基层法庭在发挥替代性纠纷作用具有现实可行性。
四、确立基层法庭为简易法庭和应注意和完善的问题
通过上述分析，在我国将基层法庭定位成适用简易程序的专门机构，并赋之以审前调解功能。此举不仅符合法律要求，而且适合中国国情，也与世界先进法治国家的简易程序及小额诉讼法庭的司法实践相接近。为了能使基层法庭作为简易法庭运作更为有效，要注意和完善以下几个方面：
（一）明确并扩大基层法庭简易程序的适用范围
纵观国外民事诉讼立法对简易和普通程序进行的划分，一般都是以争议诉讼标的的价额或金额作为划分的主要标准。有些国家除以争议诉讼的价额作为划分级别管辖的标准外，还以列举的方式规定了适用简易程序的案件。我国民诉法第一百四十二条规定，基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，适用简易程序。
但总的来讲，这些规定过于笼统，以致于法官做出程序选择的余地仍然太大，不利于实践中开展繁简分流的具体操作。而如何科学界定简易程序的适用范围呢？ 由此，笔者认为我国界定简易程序的适用范围可以从三个方面着手：
1、对于债权债务等纯财产权益性质的争议案件，以明确的标的额或价值作为界定标准。根据我国幅员辽阔的特点，具体可兼采原则性与灵活性相结合的办法。即由立法机关或最高人民法院司法解释明确确定，或授权给省、直辖市、自治区高级人民法院，根据不同地区经济发展水平可以划定不同的适用标准。事实上目前各地基层法庭确定的受理案件的适用标准均是各省、直辖市、自治区高级人民法院制订的，但并不是专门适用简易程序的标准，需要将此标准规定明确化。而且随着我国经济的发展和人民生活的不断提高，原来各地制定的基层法庭受案标准过低，应逐步提高基层法庭的受案标准，进一步扩大基层法庭的受案范围。
2、以案件性质或类别为界定标准。一是采取列举式的方法确定适用简易程序的案件范围。如审判实践中已积累的：追索赡养费、抚养费、抚育费；确认和变更收养、抚养关系；责任明确的损害赔偿等案件；以及一方当事人没有胜诉的可能或案件事实不存在真正争点的案件；一方当事人认为案件不存在实质性事实争议，只有法律上争议的案件，明确适用简易程序。
（二）设置附属于基层法庭的调解机构，构建基层法庭法官主导下的诉讼调解社会化机制
诉讼调解社会化，其实质是诉讼调解的社会替代，即基层法庭邀请或委托社会组织或人员从事、参与诉讼调解，共同构筑诉讼调解与人民调解有机衔接的化解人民内部矛盾机制，并主张建立附属于法院，由法官主导的非诉化调解机构。
《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》规定，对婚姻家庭纠纷和继承纠纷；劳务合同纠纷；交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；宅基地和相邻关系纠纷；合伙协议纠纷；诉讼标的额较小的纠纷等六类案件，应在开庭审理前进行调解。但并没有明确调解的主体，为了克服法官强制调解的流弊，在审前准备程序中的调解，调解主体不应为法官，对内应向法官助理或经法官遴选后分流出来的人员开放，对外应向人民调解组织、退休法官和其他专业性人士开放。让他们成为专职的调解人员，从而实现审判法官与调解法官的分离。同时在基层法庭成立调解委员会，调解委员会主任由法官担任，以保证对司法ADR程序的指导和监督。在这一阶段，甚至可以借鉴美国的早期中立评价制度，在交通、医疗、消费者权益保障等专业性较强的纠纷中，聘请中立的院外专业人士对当事人进入诉讼后的前景与风险进行分析，促进当事人理性地认识自已的诉讼。
此外，基层法庭还要加强与非诉纠纷解决主体的衔接和互动。多元化纠纷解决机制是一个由各种要素相互作用、相互协调的统一整体，人民法庭只有与其它纠纷解决主体衔接互动，法庭的主导作用才能显现，多元化纠纷解决机制才能体现其现实价值。实现主体间的衔接和互动，一是推行诉前纠纷调解机制。充分利用法庭现有人、财、物资源，联合非诉纠纷解决主体对一些简易民事纠纷进行诉前调解，开展“非诉讼的纠纷解决”。 实现来访当事人与法庭及其它非诉纠纷解决主体的有效对接。二是以法庭立案为关口，实现立案环节的过滤和分流。根据当事人诉来纠纷的类型和特征，充分履行释明告知义务。由于农村生产水平、风俗习惯、法律传统的影响，对于乡村社会中的村民而言，对法的理解更多地夹杂着习惯、传统和民俗。面对这类特殊的群体，人民法庭在解释法律、适用法律解决纠纷的过程中，必须充分关注农村的风俗习惯，使司法更多地渗入传统、习惯、情理和道德等社会因素，在法律思想与乡规民约、法律术语与乡土语言之间寻求默契，在纠纷解决过程中体现法治精神、承载乡土人情，实现法治与德治的统一。使得公民面对纠纷的解决有更理性和充分的选择，避免当事人因不当诉讼遭受损失。
（三）严格简易程序向普通程序转化的条件
《最高法院关于适用<民诉法>若干问题的意见》第170条规定，在审理过程中，发现案情复杂，需要转化为普通程序审理的，可以转为普通程序。该法条对于“案情复杂”没有界定，使之过于宽泛，缺乏可操作性，容易造成审判人员转换程序的随意性。完善的方法有二：一是由最高法院明确界定转化的条件。诸如：当事人变更诉讼请求或提起反诉，使案件明显不符合适用简易程序的条件等等。二是严格转化的报批程序。如主审法官经开庭审理后，发现不宜适用简易程序的，应于次日提出书面申请转换适用程序，报经庭长或分管院长审批，并报立案庭备案。获准后，方可适用普通程序审理。通过加大监督力度，防止承办人员在法定期限内不能结案而随意转换适用程序，或变相超审限结案，从而确保简易程序的安定。
（四）缩短简易程序所需时间
民诉法第146条规定，人民法院适用简易程序审理案件，应当在立案之日起三个月内审结。这个期限相对于普通程序已显然缩短，但相对于目前各地基层法院推行扩大简易程序适用范围来讲，仍显得太长。如郑州市上街区法院推出的“一个月结案法”，就取得了明显的效果。 而怎样才能在确保公正司法的情况下，既利用简易程序简单、快捷的一面，又将其对时间的浪费限制在最小限度内？最主要的办法就是缩短所需时间。笔者认为，根据当前各地法院扩大简易程序适用范围的成效来看，有45天的时间就足够了，而且不允许延长，除非转换为普通程序审理。
（五）为简易程序的顺利运作提供必要的条件
1、精简基层法院的机构及人员。目前我国基层法庭适用简易程序处理大量的民事案件，但在基层法庭工作的人员却不多。从我国基层法院现有的司法资源来看，我国有大量的法官从事民事审判，但人均办案数量却不高，表明有分离出一部分法官从事简易程序程序的人力资源。另外，我国基层法院内设机构因没有考虑基层法院的自身特点，盲目与上级法院对口，非审判部门过多，大量从事非审判业务的人员占的比例过大，而在法庭工作的人员尤其少，更有必要分流一部分人员到法庭从事简易程序工作。 同时，分离出的法官从事简易程序，并对简单案件进行处理，更有利于提高办案效率。我国大部分基层法院民事审判设立了两个民庭（即民一庭、民二庭），既审理适用普遍程序的案件，也审理适用简易程序的案件，与人民法庭平行行使审判权，不仅浪费有限的司法资源，而且民庭也忙于准备、调解等事务 不利于法官队伍职业化建设。需要特别明确的是，先进的法治国家的经验表明，高素质、有成望的法官只能是“精英型”，而不是大众化的。所以，应下大力起改变现有法院人员的结构状况，努力创建法官少，辅助人员多的新型法院。 将审判权集中于少数法官是司法发展的趋势， 保证庭审法官从繁重的事务性工作中解脱出来,才有利于提高办案质量“精审判”的目标才能实现。由此，应取消庭室建制，让具有司法专业知识，经验丰富的知深法官组成合议庭，专职适用普通程序开庭审理民事案件。而让其他法官或辅助人员充实到基层法庭专职从事简易程序的审理工作或从事诉前调解工作，不仅能提高基层司法效率，更符合民事审判规律。
2、基层法庭设立专人进行法律咨询，帮助当事人利用简易程序。简易事件的当事人大多缺乏法律知识且不委托律师，基层法庭应设专人对其进行指导，或让立案人员承担此项法律辅助工作。
3、基层法庭设专门的值班法官和书记官，对双方当事人同时到法庭的案件及时作出处理。双休日亦应安排值班人员继续值班，以实现简易程序“随到随办，随审随结”的立法宗旨。
（六）改革简易程序诉讼收费的标准
《人民法院诉讼收费办法》和《最高法院适用〈民诉法〉若干问题的意见》中关于诉讼费用收取的条款，并没有对适用简易程序和普通程序加以区分。诉讼费中受理费具有税收和惩罚双重性质，一则诉讼标的越大，收费也应当越多；二则在一定程度上避免当事人滥用诉权。但是对于选择了适用简易程序的民事案件，其本身对司法资源的耗费较少，相应的，国家收取的诉讼费也应当较少。这才符合费用相当性原理，也有利于鼓励当事人多选择简易程序。具体简易程序应收取什么标准的诉讼费才合理和相当呢？笔者认为：适用简易程序所征收的诉讼费用应当高于同样金额诉讼的撤诉案件，低于同样金额诉讼的普通程序案件，可以考虑在同样数额普通程序案件的二分之一至三分之二之间作出选择。
结 语
无论哪种制度，只要能公正、及时、有效、低成本地解决纠纷、化解矛盾，那么，这样的制度就是好的、先进的，是人民大众所需要的。面对我国农村这个特殊的社会结构，发掘，利用本土资源不能忽视，因为只有注重如何有效的利用本土资源，注重研究中国的国情，中国人的正义准则，中国人的秩序期待，中国人的生活方式，才能设计出有效调整中国社会关系的司法制度。 人民法庭，应从解决纠纷这个核心目标出发，在传承司法传统上求突破，在解决纠纷方式上谋创新，在矛盾调处结果上抓实效，将其构建成我国的简易法庭，使其成为专门适用并赋之以多元化纠纷解决新机制，是新时期人民法庭发展的应有路径。
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