一、关于研究的目的和方法
按照我国宪法和人民法院组织法的规定，中级人民法院主要行使下列职权：（一）法律、法令规定有它管辖的第一审案件；（二）基层法院移送审判的第一审案件；（三）对基层人民法院判决和裁定的上诉和抗诉案件；（四）人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。同时， “ 院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现认定事实或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理 ” 、 “ 对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或者指定下级人民法院再审 ” 、 “ 对当事人提出的对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定的申诉，应当认真负责处理 ” 。由此可见，我国的中级人民法院享有较为广泛的职权，它不仅行使了部分案件的初审权，还具有对不服基层法院一审裁判的上诉审权（在我国两审终审的制度背景下，实际上意味着终审权），而且还具有对本院和所辖基层法院生效裁判的再审权，同时承担着对所辖基层法院审判工作的监督和指导职能。不仅如此，中级人民法院还具有对本院乃至所辖基层法院司法管理及行政管理职能，如对基层法院副院长以上干部的协管权，法官和其他工作人员的录用权及审批权、上级划拨资金的调控权等等。可以说，除了司法解释权为最高法院所独有外，中级法院几乎涵盖了我国人民法院功能和职权的各个方面。更具有特殊意义的是，在我国地方法院组织体系（基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院）中，中级法院踞于中间位阶，承上启下，对司法制度的运转甚至社会制度的变迁一直发挥着独特的作用。因此，研究中级法院的功能状况，对于避免司法构成现今中国法治建设的 “ 瓶颈 ” ， 1 推进党的十六大确立的司法体制改革目标，完成最高人民法院提出的 “ 二五 ” 改革任务，具有鲜明的时代意义。
通过研究调查，笔者意预了解并继续探索的问题是：（1）法律规定或者上级法院一贯提倡（或要求）的司法运作方式是否得到了真正的落实；（2）经过20多年的审判方式改革乃至司法改革、司法体制改革，科学的司法运作方式是否在中级法院的层面上得以形成；（3）目前中级法院的司法运作还存在哪些问题？有哪些条件和因素制约了中级法院的司法运作？（4）如何解决当前司法运作中存在的问题。
我国目前有300多个中级法院。如果对这些法院进行大规模的调查，受资源、技术、时间等条件因素的限制，目前是不可能做到的。因此，笔者选择以XX中级法院为样本，用替代性手段进行实证研究。虽然研究的结果并不具有普适性，但该中级法院位于我国的中部地区，可以称得上 梁漱溟 先生所描述的 “ 乡村中国 ” 的一个缩影，其经济和社会正由传统农业向工业化转型，可基本折射出当代中国经济社会发展的现状，而且现代文明与历史文化在这里交汇，先进的法治理念和传统司法习惯时常产生碰撞，有时还会闪出几粒耀眼的火花，在一定程度上反映出当前我国社会乃至司法的走向。笔者认为，选择它作为研究对象，具有一定意义的典型性和较为广泛的代表性，可以作为今后研究我国地方法院特别是中级法院司法运作的一个样本。
为了较全面地了解XX中级法院的司法状况，笔者采用了以下调研法:（一）资料收集与文献研究。对该院近年来的文献资料进行了广泛收集，同时通过查阅图书报刊资料和浏览网站获知了一些与司法运作有关的知识和最新的研究成果，对笔者完成论文写作有不少启发。（二）案卷卷宗抽查。对该院2003、2004、2005年的民事二审卷宗各随机抽取100个样本，以期通过细节了解，掌握司法审判运作的现状、问题及一般规律。之所以抽取民事二审卷宗，是因为上诉审已为该院最重要的司法功能，且民事二审所占比例较大，同时相对于刑事二审和行政二审而言，其制度和程序设计更为详尽，具有代表性。（三）问卷调查。为了使此次调研能够涵盖到问题的各个方面，笔者印制了近40项内容的问卷调查表，发放给XX中级法院的每一位同仁和社会有关人士，问卷采用无记名方式填写，以最大限度地求得被访者的真实感受。共发放400余份，其中收回有效问卷360份，基本达到了预期目的。（四）个别访谈。有选择性地选择部分法官和其他工作人员，针对与论文有关的问题进行座谈、交流，并对该院以外的地方党政人士、上级法院和基层法院法官、人大代表、政协委员及律师等进行个别走访，获取必要的感性材料。
二、XX中级法院司法运作的一般情况
（一）基本情况
XX中级法院所在地位于我国中部地区秦岭淮河的分界线上，原为我国中部某省的一个地区，1994年撤销地区建制，设立地级市，辖一市两区十县，辖区面积2.66万平方公里，户籍人口1065.07万人。近年来，该市国民生产总值以近两位数的速度增长 2 。
1994年以前，该中院的全称为XX省XX地区中级人民法院，由所在省人民代表大会产生，接受省设地区党委的领导和地区行政公署的行政安排，并由所在省高级法院对其进行业务监督和指导。撤地设市后，改称XX市中级人民法院，由所在地市人民代表大会产生，接受所在地市委的领导和市政府的行政安排，其业务监督指导关系不变。
（二）人员及内设机构状况
XX中级法院现有在编人员234人，其中男性204人，女性30人。在现有人员中：35岁以下32人，36 — 45岁146人，46岁以上56人；高中或高中以上10人，大专50人，本科151人，研究生23人，其中具有法律专业的219人；院级领导10人，中层领导72人，审判员136人，助审员21人，书记员33人，其他人员17人；分布在综合行政部门67人，审判业务部门167人；有审判职称162人，无审判职称72人。在具有审判职称的人员中，分布在审判业务部门118人，综合行政部门44人。
XX中级法院现有内设机构共22个，分别为刑一庭、刑二庭、少年审判庭（国家赔偿委员会办公室，与少年审判庭合署办公）、民一庭、民二庭、民三庭、行政庭、审判监督庭、立案一庭、立案二庭 3 、执行局等11个审判业务部门和办公室、政治部、研究室、法警支队、司法行政装备处、监察室、机关党委（工会，与机关党委合署办公）、司法技术处、老干部处、法官学院、机关事务中心等11个综合行政或服务部门。
（三）各类案件审判情况。
XX中级法院近年来各类案件的审判情况见附表一
附表一 X X 中级法院 2003 － 2005 年收结案情况分类统计表
年度 刑 事 民 事 行 政 审判监督 执 行 其他 年度合计
收
案 结
案 收
案 结
案 收
案 结
案 收
案 结
案 收
案 结
案 收
案 结
案 收
案 结
案 未
结
2003 一审 191 160 234 138 14 10 \ \ 412 210 336 297 439 308 131
二审 426 372 2543 2055 212 158 140 100 3321 2685 636
2004 一审 219 203 208 139 33 20 \ \ 567 344 564 441 460 362 98
二审 373 355 2633 2248 269 255 202 165 3477 3023 454
2005 一审 225 213 194 99 27 22 \ \ 460 221 560 393 446 334 112
二审 302 288 2403 2030 359 331 177 159 3241 2808 433
总计 一审 635 576 636 376 74 52 \ \ 1439 775 1460 1131 1345 1004 341
二审 1101 1015 7579 6333 840 744 519 424 10039 8516 1523
通过附表一不仅可以了解到近年来XX中级法院审判运作的概况，而且能反映二审案件占同期收案的比率，分别为79.20 % \ 68. 61%和68 .85 %，说明上诉审在该院审判工作中所占的份量较重。
（四）民事二审运作状况
XX中级法院近年来民事二审案件的审判情况见附表二
附表二 X X 中级法院 2003-2005 年民事二审案件情况统计表
年度 收结案情况 结 案 方 式
旧存 收案 结案 未结 维持 改判 发回
重审 撤诉 驳回 终结 撤销原
裁定 其他 调解
2003 219 2324 2055 488 1053 306 158 237 26 1 0 18 256
2004 488 2145 2248 385 1200 343 219 207 45 1 1 29 203
2005 385 2018 2030 373 998 223 262 222 22 1 0 19 283
合计 1092 6487 6333 1246 3251 872 639 666 93 3 1 66 742
注： “ 其他 ” 是指国家赔偿和申诉、申请再审案件
从附表二不仅可以了解到XX中级法院民事二审运作的概况，而且结合附表一可以得出民事二审收案占当年二审案件总量的比率（分别为76.57%、75.73%和74.14%），同时计算出民事二审收案与各类案件当年收案总和之比（分别为60.65 %、51.95 %、和51.05 %）。说明民事二审是该院二审乃至整个审判工作的重头戏，具有典型性。
另据抽取近三年来民事二审卷宗，并结合笔者的实地考察，初步整理出该院民事二审的基本运作情况。
1、关于案件选择与分配机制。民事二审程序因当事人不服基层法院的裁判提起上诉而启动。一般由原审法院将上诉材料检齐，连同原审卷宗一并呈送XX中级法院立案庭审查登记，尔后由立案庭按案件题材分配给相关二审业务庭 4 。立案庭的审查一般为程序性审查，如是否超过法定上诉期、上诉材料是否齐全、上诉费用是否预交等。该院原来采用按顺序分配案件的模式，即立案庭将有关业务庭有办案资格的法官事先按固定顺序编好序号，在事先考虑有无回避情形等因素后，按案件受理时间的先后顺序依次分配给每个法官承办，不得随意更改。后来考虑到经常会出现承办法官临时缺位以及法官个人专业特长等立案庭不易掌握的情况，自2004年以后，改由在立案庭统一登记、编号的基础上，由各业务庭根据实际情况自主分配案件，并将分配情况报立案庭备案。立案庭同时承担着审判流程管理的职能，如立案登记、审限监控、结案登记等。
2、关于案件的审理机制：除立案庭承担的上述职能外，其余与案件审判有关的工作均由各二审业务庭负责，包括庭前工作、开庭审理及有关事项，如适用程序、合议庭组成、开庭时间的确定、审理方式、宣判、送达等。通过对选材卷宗样本的分析发现，民事二审程序的有关法律、制度、规定基本上在该院得到了有效执行：由于二审案件的证据相对固定，该院基本上没有运用庭前证据交换制度，即使有新证据或证据存疑需要质证，也放在庭审阶段解决；每一个案件均采用开庭审理的方式进行，这与二审刑事案件多采用书面审理的方式有所不同 5 ；开庭地点一般选择在本院审判法庭，这与过去携卷下乡、巡回办案的做法有所不同；在如何界定二审审查范围的问题上，笔者注意到，由于民诉法规定的 “ 有限审查 ” 与司法解释规定的 “ 全面审查 ” 不一致，导致在掌握尺度上出现了某些偏差；由于各业务庭都制作有相对固定的法庭审理笔录，庭审活动在形式上相对规范；由于长期以来实行了较为严格的目标管理制度 6 ，审限制度也得到了较好落实，大多数 “ 超审限 ” 案件都显示有延期的 “ 正当理由 ” ，且履行了法定的审批手续，对无故超审限案件的责任单位和责任人也给予了相应的追究 7 。
3、关于案件裁决机制：案件审理结束后，经合议庭评议形成初步裁判结果；一些意见明显分歧或重大疑难案件由院长或主管副院长签署意见，提交审判委员会讨论决定，个别案件向上级法院请示后确定。裁判结果形成后，由主审法官草拟裁判文书，逐级报送庭长和分管副院长审核、签发。裁判文书的制作一般遵从最高法院诉讼文书样式的要求，主要载明原审认定的事实、裁判结果及裁判理由、二审的诉辩主张、二审查明的事实（如与原审认定的事实不一致，还需对证据重新分析、认定）、二审裁判结果及法律适用情况等。2004年以前，该院的裁判文书采用委托原审法院代为宣判和代为送达的情况较为普遍，但由于周转环节多且周转时间过长，且无法对当事人做判后答疑工作，同时因为送达回证不能及时回转甚至难以回收的情况，影响了案件进度和卷宗的按期归档；2004年之后，该院制定 了《案件宣判与诉讼文书送达暂行规定 》， 提倡当庭宣判、直接送达，强化宣判和送达责任 8 ，使案件审理周期大为提前，案件宣判率由2002年的11%上升到2005年的86%；送达回证的及时回收率由28%上升到92% 9 。
三、关于对XX中级法院司法运作状况的实证分析
（一）司法功能状况
综合而言，目前，XX中级法院司法运作的整体状况基本良好，在保障人权、打击犯罪、稳定秩序、促进发展等方面发挥了重要作用，同时，公正与效率原则在很大程度上得到了较好的贯彻体现。在笔者调查、走访该院及有关社会人员中，分别有87.78%和57.22%的人对该院的司法运作状况表示满意或者基本满意。见附表 三、附表四。
附表三 关于司法运作满意程度的问卷调查（本院）
选择项目 满意 基本满意 不满意
回答人数
（180人） 39 119 22
百分比
(%) 21.67 66.11 12.22
附表四 关于司法信任和满意程度的问卷调查（社会）
选择项目 满意 基本满意 不满意 不知道
回答人数
（ 180 人 ） 8 95 68 9
百分比
(%) 4.44 52.78 37.78 5.00
尽管大多数受访者对该院的司法运作状况表示认同，但从附表三和附表四可以看出，XX中级法院人员与该院以外的社会人士对司法运作现状的认可度存在较大反差（比率差额为30.56）。对此我们既不能否认自我评价有估计过高的利己倾向，也不能否认社会评价确有表征化的偏颇。作为受访者的社会个体，如果存在 “ 不识庐山真面目 ” 的迷惘，而被调查者自己，同样不能忽略有 “ 只缘身在此山中 ” 的困惑。问题的关键是，司法如何取得社会的广泛认同，将是摆在我们面前需要认真研究解决的一个课题。
从附表五可以看出，XX中级法院在打击犯罪和维护社会稳定方面的职能作用发挥得较好，认同度分别为56.11%和28.89%，而保障人权和促进发展的司法功能并未得到受访者的良好回应（仅为7.22%和7.88%），需进一步加强和改进。
附表五 关于当前司法功能发挥状况的问卷调查（本院）
选择项目 保护人权 打击犯罪 稳定秩序 促进发展
回答人数
（ 180 人 ） 13 101 52 14
百分比
(%) 7.22 56.11 28.89 7.78
同时笔者也深切地感受到，当前人民法院司法运作中确实存在着队伍不精、作风不正、司法不公、效率不高、执行不力、监督不灵等缺陷和不足，并已严重地影响了人民群众对司法的信任程度，应引起我们的高度警觉和关注。见附表六、附表七。
附表六 关于影响司法运作问题的问卷调查（本院）
选择项目 队伍
不精 作风
不正 司法
不公 效率
不高 执行
不力 监督
不灵 其他
回答人数
（ 180 人 ） 36 30 19 40 19 13 23
百分比
(%) 20 16.67 10.56 22.22 10.56 7.22 12.77
附表七 关于对司法最不满意问题的问卷调查（社会）
选择项目 司法行为
不规范 司法
不公 不遵守
法定程序 司法公
开不够 司法效
率不高 司法效
果不好 司法
腐败 其他
回答人数
（ 180 人） 24 60 4 4 22 16 42 8
百分比
(%) 13.33 33.33 2.22 2.22 12.22 8.89 23.33 4.46
从笔者的调查走访中，绝大多数受访者认为目前中级法院的司法运作状况明显高于基层法院，略逊于高级法院。不少人倾向认为，中级法院在一个区域内承担着较为广泛的司法功能，发挥着承上启下的作用，职责重要，任务繁重，相比于基层法院和高级法院而言，承受了更大的工作压力。反映出法院内部司法职权的纵向分工在上下级法院之间的分配并不平衡。
（二）司法体制及其运作状况
司法体制的良性运作，是司法功能实现的重要条件。在我国，由于地方法院由地方权力机关产生，同时接受地方党委的领导和同级政府的行政安排。因此，地方法院与地方党委、人大、政府等必然产生千丝万缕的联系。在个别走访中，77.23%的受访者认为，当前司法设置和产生体制并未使地方法院与地方党委、人大、政府等部门产生良性互动关系。司法体制的地方化，是司法权力地方化的根源，容易产生司法中的地方保护主义，不利于国家法律的正确实施和法制的统一。也有少数受访者认为，当前的司法体制基本符合我国的国情，有利于地方法院根据本地实际情况贯彻执行党的政策和国家法律，并适时调整司法的方向。
司法体制的运作还表现在依法办案与公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的关系上。绝大多数受访者对目前的现状表示认同，只有少数人表示不满意，认为没有建立起以审判权为核心的司法运作模式和工作机制，不利于更好地树立起司法权威。
在关于上下级法院监督、指导关系的调查中，受访者对目前的现状基本表示认同，但也明确提出了上下级法院之间存在有严重的行政隶属关系，不利于维护审级的独立。当被问及对下级法院监督、管理、指导方式中哪一项应当尽快取消时，受访者分别选择了目标管理（50%）、对下级法院请示的答复（33.33%）、下发指导工作文件（10.56%）和其它(6.11%)。
关于当前司法内设机构设置的运转情况，受访者满意或基本满意的比率分别为11.67%和50.56%，不满意的占37.77%。相当多的受访者认为，目前XX中级法院的22个内设机构中，承担管理和服务职能的机构就占了11个，这种多头管理的模式不符合精简、高效的行政运作规律，不利于为审判工作提供良好的保障与服务，有时更多的是对审判权正常运作的侵挠。还有部分受访者对审判组织以庭为单元的设置模式产生了置疑，认为是对审判权最直接的层级控制，容易使行政管理渗透于审判工作中，从而直接对审判权的正当行使产生消极影响。
由此可见，我国地方法院的司法体制运转顺畅程度尚待于进一步提高。
（三）审判运作状况
从总体上看，受访者对当前该院审判运作的基本状况持肯定态度，77.78%的人表示满意或者基本满意，只有18.33%的人表示不满意，另有3.89%的受访者未予回答（或者说不清楚）。不满意的问题主要集中在：
1、现行的法院设置体制（包括司法内设机构体制）以及现存的院庭领导签批裁判文书制度、向上级法院请示汇报制度、审判委员会制度等妨碍了法官独立审判品质和意志的形成。相当多的被访者呼吁废除或改造目前带有明显地方化、行政化倾向的司法审判运作管理机制，加快司法体制改革步伐，还以法院和法官独立、中立的宪法地位。在 关于“案件请示汇报和领导签批制度必要性”的问卷调查中，选择“有必要”、“有时有必要”、“无必要”的比率分别为 26.11% 、 40.56% 、 28.33% ，另有 5% 的受访者表示“说不清楚”。在关于“审判委员会存废问题”的问卷调查中，有 83.33% 的受访者认为，现行的审判委员会制度存在诸多弊端，赞同进行必要的改革。
2、经过20多年由审判方式到司法体制的改革过程，XX中级法院民事法官的司法理念基本上完成了由职权主义向当事人主义的转变，但由于尚未以法律或者制度的形式固定下来，以致于在实际运作中发生了某些摇摆。在有关二审审判方式的问卷调查中，有38.33%的受访者选择了“辩论式”，58.89%的受访者选择了“辩论式与纠问式”，2.27%的受访者选择了“其他”。
3、审判权集法官于一身，缺乏必要的制约，容易产生司法专横和司法腐败，而目前的监督方式又建立在行政化的基础之上，这种不符合司法运作规律的监督方法难以抵御司法专横和司法腐败，并有可能产生新的司法专横和司法腐败。目前的案件分配与选择机制、审理与裁决机制、审判流程管理机制等无法从根本上杜绝 “ 人情案 ” 、 “ 关系案 ” 等问题的发生。在关于“可否通过案件程序控制权与实体处理权的适度分离来加强对审判权制约”的问卷调查中，66.11%的受访者持肯定态度。在关于“案件选择与分配机制”的问卷调查中，17.22%的受访者选择了“随机分案”，22.22%选择了“按序分案”，16.11%赞同“由各业务庭自主分案 ” ，42.78%赞同“在随机分案或按序分案的基础上根据情况作个别调整”，另有7.22%表示“说不清楚 ” 。
4、诉讼成本过高。不论案件的难易程度，一律适用普通程序，案案组成合议庭开庭审理，不符合简捷、高效、经济的诉讼原则；某些审判方式不够及时、便民，如由过去的巡回审理改为现在的 “ 坐堂问案 ” 等；裁判文书的制作格式化，没有进行必要的 “ 简繁分流 ” 。在关于二审程序应否适用“陪审制”、“独任制”、“书面审”、“简易审”、“巡回审”、“事实与法律的有限审查”以及裁判文书制作应否“简繁分流”的几组问卷调查中，分别有38.33%、48.89%、72.78%、63.89%、53.65%、60%和74.44%的受访者表示赞同。
5、合议庭职能作用得不到充分发挥。除了在行使职权时容易遇到外界干扰外，法官自身素质不高、二审合议庭组织形式不民主、不科学以及权责不清等也是影响职能发挥的重要原因。在“关于当前影响合议庭职能发挥制约因素”的问卷调查中，选择“法官素质不高”、“受领导签批制约”、“法外因素影响”、“合议庭权责不清”、“合议庭组织形式不够民主和科学”的比率分别为15%、36.67%、16.67%、21.11%、6.11%，另有4.44%选择了“其他”。
6、大量案件采取定期宣判的形式，当庭宣判的比率不足5%。集中反映了法官素质现状不能完全适应现代司法的要求，行政化的管理模式和影响司法公正的外在因素等也是造成法官不敢、不愿当庭宣判的重要因素。
7、过分强调 “ 一步到庭 ” 、 “ 谁主张、谁举证 ” 、 “ 诉辩对抗 ” ，忽视中国传统的文化特质，诉讼调解流于形式，判前缺乏充分释明，判后未进行必要的答疑，导致司法的亲和力有所下降，裁判的正当性时常受到置疑。近年来的涉诉信访和申诉与申请再审大多因民事二审裁判而引起，分别占该院信访与申诉复查案件总量的71%和83% 10 。
8、二审法官行使自由裁量权的幅度过大，对一审认定的事实和适用法律不能慎重处置，随意否决，不利于司法职业共同体的形成。在笔者与基层法院的部分法官交谈中，相当多的受访者对这一做法表示不满，应是约束二审法官自由裁量权的正面回应。
（四）人员构成及队伍管理状况
“ 众所周知,人民法院行使审判权的主体是法官。运用司法专门技术发现对个案而言正当合理，同时有符合现代法的法律原则和规范，是法官们司法能力的展现和职责所在 ” 11 。从总体上看，XX中级法院法官和其他工作人员的政治业务素质基本符合当前审判工作的需要。在该院在编人员中，86%具有法律本科或研究生学历，且94%的人系法律专业学历，有近90%的受访者对此表示满意或基本满意。当被问及 “ 当前的司法水平与过去相比是否有所提高 ” 时，62.22%的受访者认为 “ 有所提高 ” ，13.89%的人认为 “ 没有什么变化 ” ，23.89%的人认为 “ 有倒退滑坡的迹象 ” 。在与法官的个别交谈中，有54%的人认为在主观上能够根据事实和法律形成自己的观点，并能坚持到最后；但也有46%的人坦言 “ 多数时候能够做到依法办事 ” 或者 “ 刚开始能够做到，但不能坚持到底 ” 。其中原因，要么受同事的影响（12.22%），要么受上级领导的 “ 指示 ” （71.11%），要么受亲情、友情等感情因素的影响（6.67%），或者与自身业务能力有关（10%）。说明XX中级法院的法官虽已基本具备了独立、中立、公正的司法品质，但司法水平现状仍不容乐观，其中法外因素对法官司法品质的形成产生的消极影响最大。同时也应当看到，和全国大多数法院一样，XX中级法院相当一部分法官和其他工作人员学历取得的途径比较简单（大多是通过续职培训的方法取得），理论素养和业务能力并不高。一部制定良好的法律，如果没有高素质、高专业化的法律职业者来实施，就会失去应有意义。
从人员统计数据可以看出，具有审判业务职称的人员就占了70%，法官与辅助人员倒挂的现象非常严重；在具有审判职称的人员中，院级领导和中层领导就占了近三分之一，这些人原本就是优秀的法官，一旦被提拨到领导岗位上，很少有人再亲自办理案件；还有一批优秀法官被分配在非审判岗位上，同样存在着不合理占用审判资源的问题。由于当前法院管理模式行政化色彩浓厚，《法官法》没有得到真正的落实，法院广大法官仍然受传统或世俗的“官本位”思想影响，在法院审判一线工作的优秀法官体现其人生价值或“进步”的方式往往是“升官”，甚至到非审判业务部门任职。这样，其审判能力无法体现，造成审判资源的严重浪费。据笔者了解，该院对法官和其他工作人员仍然统一采用公务员化的管理模式，法官助理制度、书记员单独序列管理制度以及法官与其他工作人员分类管理制度等尚未实施。在对该院人员的走访调查中，有11.11%的受访者对目前人员管理现状表示完全认同，65%认为“一般”，16.67认为“较差”，另有7.22%的人表示“说不清楚”。
“ 就其职能而言，法官是宣示国家法律如何的构成规则，司法官员的文化底蕴与操行是正义风纪的表述，直接关系到人们对他所在国家的政治制度的评价。而且法律与司法的独立最根本的源泉在于自身的力量……（法官）这个共同体应具有公认的声望，固足以回应社会对法律与正义的期待，更进而推进法治意识在社会中的传播，并提高社会整体的现代化程度。” 12 因此，重视司法人员素质的提高，严格任职条件是必要的。但从我国《法官法》规定的六项条件来看，与国外相比还是比较宽松的。1995年法官法颁布实施后，原有的审判人员在职称评定中大都被授予法官资格，他们虽然具有较为丰富的实际工作经验，但由于原来的进人渠道相对宽松，导致人员成分复杂，其中不少人理论功底薄弱、业务素质偏低，而目前的制度背景和现实需要既不能也无法将他们淘汰。近年来，虽然公开招录了一批经过国家统一司法考试合格的人员，但由于这部分人大多没有实际工作的经验，同样需要一定时期的历练。由此可见，贯彻落实《法官法》，优化法院的人员结构，注定将是一个漫长的过程。
四、初步结论与设想
通过对XX中级法院的实证分析，笔者预设的问题基本上得到了较好的回应：在中级法院层面上，法律和制度规定得到了较大程度的落实，独立、中立、公正、高效的司法运作机制和运作模式正在形成，基本上适应了当前司法功能的要求。但队伍不精、作风不正、司法不公、效率不高、执行不力、监督不灵等问题仍然比较突出,司法运作的顺畅程度尚待进一步提高。笔者认为，司法地方化、行政化、等级化是影响司法运作的最大障碍，法官非职业化、法官的司法理念错位和司法制度建设不到位也是重要的制约因素。在对存在问题认识清楚之后，必须采取“除因”与“控果”两种办法来解决：一个是消除产生问题的原因；一个是加强对存在问题（果）的控制。前者是一种积极的、治本的解决方法，而后者是一种消极的、治标的解决方法。从效果来看，当然是前者更加有效，而后者只能从外部遏制问题的发生，属于辅助前者发挥作用的补充性措施 13 。具体而言：
（一）尽管宪法和人民法院组织法赋予了人民法院独立审判的地位，但由于我国的地方人民法院是由地方权力机关产生，其设置体制以行政区划为对应座标，司法辖区与行政辖区合一，人财物均受地方控制。当涉及地方利益时，有些地方党政领导往往利用工作指导、人事任免、经济控制等权力来贯彻自己的意志，从而对审判权进行非程序化甚至是非法的干预，使得地方法院在办理具体案件或工作中，往往不得不考虑地方的利益，而不是着眼于国家法制的统一，司法中的地方保护主义由此而生。 “ 在单一制国家，国家设在地方的法院是国家的法院，而不是地方的法院，这清楚地表明司法与地方权力无涉。 ” 14 因此，未来法院的产生和设置体制应当彰显司法的中央化、国家化，以使其真正成为保障法律正确实施、维护国家法制统一的有力武器。笔者认为，跨区域设置法院或者实现法院人、财、物的垂直管理，应是司法体制改革可供选择的路径。中级、基层法院处于我国法院组织体系的中 下位阶，不论是经济社会的发展现状还是人口数量、地理面积等大多具有一定的规模，且承担了全国法院90%以上的审判工作任务，可考虑以现有中级法院的管辖区为基本框架设立单独的司法区，实现对司法行政事务的统一管理，但这种体制选择应当是民主的、科学的，并以不产生新的司法行政化为代价。美国加利福尼亚州法院的管理模式可供我们借鉴、参考 15 。
（二）从我国的法律传统来看，行政与司法合一、司法从属于行政是几千年封建制度的一大特点。我国至今仍然是一个泛行政化 的国家，庞大的行政权力几乎渗透到社会生活的各个方面。无论是地方权力机关对法院的领导、监督、管理上，还是上下级法院的关系上，抑或是本级法院对司法事务的管理上，都深深地打上了行政化的烙印，司法规律并没有得到应有的尊重。具体表现在：法官按公务员管理，地方党委政府按管理行政机关的方法管理法院，上级法院采用行政命令的手段 “ 指导 ” 下级法院的工作，在法院内部形成了一套上至院长下至书记员的科层管理结构， “ 审者不判，判者不审 ” ，极大地妨碍了法官独立意志的形成。因此，在克服司法地方化的同时，还应消除行政化对司法运作的侵扰。建议建立单独的法官管理制度和法官与其他工作人员的分类管理制度，实现对法官的科学管理；采取法官+法官助理+书记官模式，取消审判业务庭建制代之以合议庭为基本单位设立审判组织，优化审判结构；改造审判委员会的功能、结构，使其由案件决定型向管理型、咨询型的方向转变；取消领导签批制度和向上级法院请示汇报制度，保持法院和法官审判的独立以及上下级法院之间审级独立；建立科学的法官评价体系和审判质量评估体系，取代明显带有行政化色彩的错案追究及目标管理制度。真正提高法官的地位，类似于医院的主治医师、大学的教授一样的技术待遇，根据法官的资历、能力，决定其工资水平和级别，让真正优秀的法官可能比庭长、院长的工资高，待遇好。建议尽快培养一批精英型法官，以积极应对司法的日益现代化，适应中级法院司法功能的特殊需求。
（三）现行的审级制度既不利于对当事人权利的充分保护，也使中级法院承载了过重的压力。两审终审的制度设计使得大量的案件在中级法院层面上结束诉讼程序，但实际上并未达到“案结事了”的目的。目前大量的申诉和申请再审乃至涉诉信访大多因二审裁判引起，中院自身启动再审程序 “ 自查自纠 ” ，大大降低了审判监督程序的纠错功能，容易使当事人对司法公正产生合理的怀疑，难以满足其日益增长的司法需求。这说明我国法院的审级分工不尽合理。建议实行三审终审的法律制度，把案件的初审权尽可能放在基层法院，减少中级法院一审案件的管辖范围，使之成为对上诉请求的事实和法律适用进行有限审查的一级上诉审法院；高级法院作为二级上诉审法院，只负责法律审，享有终审权；最高法院则主要承担统一法律适用包括死刑复核的功能，同样有无可辩驳的终审权。
（四）科学的二审诉讼制度架构尚未形成。如前所述，我国的二审程序设计尚不完全符合精简、高效、民主、公正、公开的要求。建议在随机分案或按序分案的基础上，把特殊类型或重大疑难案件分配给那些具有专业特长的法官，以提高案件的质量；在简繁分流的基础上，采用独任制与合议制、普通审与简易审、书面审与开庭审、巡回审与坐堂审等灵活多样的审理方式，以提高二审诉讼的效率；将陪审制引入二审程序，以增强司法的亲民性和可接近性；庭前工作可由立案庭或者成立专门的审判事务管理机构负责，法官只注重庭审和裁决，实现审判事务管理权（程序控制权）与审判权相分离，通过科学分工加强对审判权的制约，防止司法专横，保持司法清廉；进一步量化程序规则，使之更具有可操作性，同时对二审行使自由裁量权进行必要的规范、界定，防止审判权被滥用。
（五）司法的良性运作主要是靠法律人自身的力量来推动。如果法官素质不高，法律和制度就会得不到很好的执行，甚至是人为破坏，从而对司法运作带来 “ 硬伤 ” 16 。同时司法运作总会有一些不确定因素，再好的制度构架也达不到尽善尽美的程度，难免给人留下一些思维和行动的空间。如果法官不以正确的理念作指导，或固守传统、不思进取，或盲目效仿西方、不顾国情，必然使正常的司法运作扭曲或变形。因此，在加强对法官素质教育的同时，不能忽视法官正确司法理念造就。要通过正在开展的社会主义法治理念教育，培养法官独立、中立、公正和对法律忠诚的品质，端正“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”的指导思想，努力实现法律效果与社会效果的有机统一，并做到打击犯罪与保障人权并重，稳定社会与促进发展并举。如此，司法的功能才能得以充分、有效、全面的发挥。
当然，中国的现实国情决定了实现司法的良性运作仍然需要一个长期的过程。正如 左卫民 教授所指出的， “ 由于未来中国社会中现代法院制度的形成及其运作需要大量具体的、具有中国地方性特色的知识，所以我们不能完全借鉴西方经验，不能完全以较为急切的心情来构造一个与今天的模式相差很大的法院体系…… ” 。 17 （全文完）
