论文提要：
作为具有中国传统特色的调解制度在我国的民事诉讼和刑事自诉案件中运用得颇为频繁，对迅速定纷止争、提高办案效率、促进社会和谐起到了巨大作用。因此，我国的调解在西方国家也享有“东方经验”的美誉。但是在我国的行政诉讼中,却因为一直强调“公权力不可处分”、“公共利益不可让度”，而禁止运用调解方式解决行政案件，除行政赔偿诉讼外，至今行政诉讼领域禁止调解仍是主流声音。而司法实践中,对行政案件变相调解的情况司空见惯，而且，当前司法纠纷解决机制的多元化已呈现国际化趋势（如ADR在美国的广泛运用），行政诉讼引入调解制度势在必行。本文主张应有限度地在行政诉讼中适用调解，全文分三个部分对行政诉讼能否适用调解的基本理论问题进行了分析。第一个问题是行政诉讼调解概述，该问题通过对调解的概念、行政诉讼调解的含义、行政诉讼调解的发展现状、行政诉讼能否适用调解的争论、域外有关行政诉讼调解的相关规定等问题的分析论述，全面介绍了行政诉讼调解的国内外发展现状。第二个问题是行政诉讼调解的理论基础，该问题通过对行政诉讼不适用调解的现有理论基础的评析和不适用调解的主要理由及可适用调解的理由阐述，详细论述了支撑行政诉讼调解的理论基础。第三个问题是行政诉讼调解的实践意义，该问题从行政诉讼的立法目的、单一审判功能的局限性、调解自身的优越性、纠纷解决多元化的发展趋势、建立合作行政运行机制的需要、审判实践及中国传统文化等七个方面阐述了在行政诉讼中适用调解的现实意义。(全文共11890字)
关键词：行政诉讼 建立调解制度 可行性
一、行政诉讼调解概述
(一)行政诉讼调解的概念
诉讼调解作为司法活动中的一项重要制度，为世界多数国家所采纳。根据我国学理界对其的一般定义，所谓调解，是指在诉讼过程中，在法官主持下，对双方当事人进行教育规劝，促使其通过自愿协商，达成协议，解决纠纷的活动 。
行政诉讼调解，是指在行政诉讼过程中，行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下，以行政法上的权利和义务为内容进行协商，形成合意，从而终结诉讼程序的活动。法院调解在行政诉讼中，既具有一般诉讼调解的性质（多以民事诉讼调解为参照），也具有自己的独特之处。
按照大陆法系通说，行政诉讼中的调解（和解）是当事人以互相让步的方式，终结其法律上的争讼事件。它具有双重性质，一方面为诉讼行为，另一方面为公法契约。 作为诉讼行为，它是行政诉讼程序的有机组成部分；作为公法契约，它是行政机关以公法上的权利义务为内容与行政相对人达成的合意。行政诉讼调解虽然也遵循“处分权主义”，诉讼双方无处分权即无调解，但由于其带有公法性质，行政机关的“处分权”毕竟有限，并且需要具备一定的条件，因此“处分权”在此中行使的自由度自然不及私法诉讼中当事人行使的自由度大，双方能够协商妥协的余地也并非无限。笔者认为这是行政诉讼调解区别于民事诉讼调解的一个明显特征。
(二)行政诉讼调解的现状分析
我国传统行政诉讼理论界一直认为，除行政赔偿外，行政诉讼不应适用调解制度。迄今为止，我国有关行政诉讼的立法及有关规范性文件方面也一直规定行政诉讼不适用调解。在我国，最早作出有关行政诉讼不适用调解规定的，是1985年11月6日最高人民法院《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》，通知指出：“审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确”，“不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。”之后，1987年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法（试行）〉的若干问题的解答》中，再次就不适用调解明确作了规定。1989年4月4日颁布的《行政诉讼法》第五十条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”据此，理论界囿于“行政诉讼不适用调解”的成见，不敢越雷池一步，且在大部分教科书中把“行政诉讼不适用调解”作为行政诉讼的特殊原则之一，既不将调解作为行政诉讼过程中的一个必经阶段，也不将调解作为结案的一种方式。 唯一的例外是《行政诉讼法》第六十七条的规定，行政赔偿诉讼案件可以适用调解。进入21世纪，党中央和最高人民法院先后提出了构建和谐社会理念和“公正与效率”法院工作主题，提倡在司法实践中多运用调解的方法解决纠纷，然而，纵观《行政诉讼法》颁布17年来的审判实践，行政诉讼拒绝调解似乎与当前中央的精神和最高法院的工作主题不相合拍。
从审判实践上看，《行政诉讼法》实施17年来,尽管法律严禁行政案件适用调解，但调解作为中国的一项优良司法传统，而行政诉讼本身又脱胎于民事诉讼，审判实践中行政诉讼变相适用调解便成了一个“公开的秘密”。由于没有法律依据，审判实践中产生了诸多问题，致使行政诉讼调解过于随意并使之异化成为某些法官手中的权力与回避矛盾和压力的挡箭牌，“和稀泥”、“以压促调”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱促调”、“以拖压调”等现象不容忽视。这种和稀泥式的无原则调解及压服似的非自愿性调解最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。
据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计，从1992年至2000年，全国法院一审行政案件撤诉结案率分别为：37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%。 其中原告主动撤诉率更是占撤诉案件总数的过半数比例。在撤诉案件中，1994年原告主动撤诉率为62.4%，1995年原告主动撤诉率为57.7%，1996年原告主动撤诉率为51.7%，1997年原告主动撤诉率为56.6%，1998年原告主动撤诉率为60.7%，1999年原告主动撤诉率为45.0%，2000年原告主动撤诉率为69.0%。 在原告撤诉的案件中有相当大的比例属于在行政诉讼过程中，法官发现行政行为违法，为避免判决行政机关败诉而“影响关系”，主动找行政机关“交换意见”，建议行政机关改变原行政行为，以促成原告申请撤诉，有的法官还配合被告作原告撤诉的动员工作。 据此，部分司法实务部门的同志认为，上述原因导致的原告撤诉，实际上就是在行政诉讼中实施了调解。 一些学者也认为当前由于前述原因导致的高撤诉率已使“行政诉讼适用调解成为必然”。 目前，尝试将调解解决行政争议的方法引入行政诉讼，已成为司法实务部门解决行政争议的发展趋势。学会善用政治智慧和法律技巧化解行政争议，不仅解决了行政机关与相对人之间的纠纷，且在一定程度上减少了上访案件的出现，取得了法律效果和社会效果的统一。 据有关部门的司法统计，2005年河南省三级法院一审案件经协调原告撤诉的案件达2807件，占24.18%。2005年，全省法院共协调解决二审案件128件，占结案总数的5.73%，较2004年的97件上升40.2%。 调解在行政诉讼中正发挥着越来越大的作用。
(三)行政诉讼能否适用调解之争
在行政诉讼中是否适用调解，是当前理论界与实务界争论较大的一个问题。
2005年9月24日至26日，由诉讼法学研究会和天津市法学会共同举办的中国法学会诉讼法学研究会2005年年会在天津召开，年会围绕着三大诉讼法再修改的若干重点问题进行了积极而富有成效的研讨，其中行政诉讼中是否适用调解制度成为与会专家、学者及实务工作者讨论的热点问题。学者之间形成了“肯定论”、“否定论”及“折中论”等三种见解。持“肯定论”的学者认为行政诉讼完全可以适用调解，其理由包括：第一，有利于保护当事人的合法权益；第二，有利于行政管理秩序的维护；第三，符合“以人为本”的思想；第四，有利于尽快解决行政争议；第五，有利于人民法院行使行政审判权；第六，不违反国家利益。持“否定论”的学者则认为，只要我国行政诉讼法坚持合法性审查的原则，就不存在调解的空间。事实上，调解结案往往都不能对相对人一方合法权益的维护起到积极作用。持“折中论”的学者则认为，行政诉讼并不一概排除调解，应当区分不同的诉讼类型，如裁量行政就可以适用，而羁束行政则不能适用；私益诉讼可以适用，公益诉讼则不适用。有的学者进一步提出，中国的法院可以借鉴美国的做法，由法院委托第三方进行调解，可以摆脱调解与和解之争。还有的学者认为无论是调解还是和解都存在两难，一方面，司法实践中确实在调，说调解也好，协调也好，反正在调；另一方面，行政诉讼中对公权力行使进行调解在理论上有障碍，实践中对当事人也不利。如果立法明确规定可以调解，可能会带来非常不利的后果。行政诉讼中究竟应不应当引入调解制度，有待立法的规定和司法的实践检验。
(四)域外行政诉讼调解的规定
他山之石，可以攻玉。域外行政诉讼调解的适用对我国行政诉讼的调解建立有借鉴意义，英美法系国家和大陆法系国家在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解。
英国、美国等英美法系国家并无单独的行政诉讼法,行政诉讼由普通法院依据民事诉讼法审理,亦适用民事诉讼中的和解制度。当然,其都有严格的限制条件。 在澳大利亚，通过调解解决行政争议十分普遍，尤其是有关信息自由权的行政争议。当然，案件适用调解程序是有条件的：首先，行政决定法庭认为根据案件情况适用调解是合适的；其次，当事人各方均同意将案件提交调解；再次，当事人各方对调解员的选任一致同意。
大陆法系的一些国家也是主张在行政诉讼中适用调解的，1997年德国《行政法院法》第八十七条规定：“审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解”； 根据德国行政法院的判例集，有 25%—40%的一审行政案件是以和解方式解决的，其中大量是有关地方税务、社会保险、地方开发、公共用地强制取得等案件。 1999 年德国柏林地方行政法院庭长 Dr.Ortloff 访问台湾，“言及该庭每年结案约 400 件，其中以非裁判方式终结诉讼（包括当事人基于对方在诉讼程序中之特定声明而撤回诉讼、和解）之比例，高达 97%。” 可见德国更青睐法官在行政诉讼和解中的参与与判断。和解协议的效力遵循公法合同效力规定，有效的和解协议等同于一个相应的法院判决，但其效力仅针对和解双方。
我国台湾地区《行政诉讼法》对行政诉讼和解作出了较其他国家和地区更为详细的规定。台湾学者认为，行政诉讼中的和解，是双方当事人在诉讼中，就为诉讼标的权利义务关系，互相让步达成协议，以终结诉讼程序为目的之行为。 1998年修正的《行政诉讼法》第二百一十九条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如何，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加。” 其中第七节也以10个条文对行政诉讼中的“和解”制度进行了规定。上述德国和我国台湾地区法律中规定的是“和解”，并未冠以“调解”之名，但事实上与我国诉讼活动中的“调解”具有相同的法律意义，它们都以当事人的合意为基础，都具有解决纠纷、结束诉讼的效力，都有法官的参与并对当事人的协商结果予以确认。李浩教授指出，“在一定意义上,甚至可以说它们(和解和调解)实质上是同一事物，这一本质上相同的事物之所以分别被设定为诉讼上的两种不同制度，是由于人们在构建诉讼制度时是从不同的侧面来认识它，来为它定位。诉讼上和解是立足于当事人说明以合意解决争讼，而法院调解则是以法院为基点解释以合意解决争讼。” 日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文中仍可以推知，允许法官进行一定程度的调解。日本法律上禁止在行政诉讼中适用调解，但其通过行政诉讼法规定准用民事诉讼法规范来为调解提供立法支持，且在诉讼实务上也存在准许调解的个案。日本的部分学者如南博方、田中二郎、高林克已等学者都属主张调解的肯定论者。 瑞士联邦行政法院每年接到不服行政机关决定诉至联邦行政法院的行政案件大约在1000件，其中只有25%受理，并由联邦法院裁判解决，其余75%不予受理，均由行政机关与当事人通过调解方式解决。
在域外，既有关于行政诉讼调解制度的明确规定，也有法律没有明文禁止的情况。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中建立调解制度的可能性。域外审判实践已经为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例，尽快修改行政诉讼法，消除理论与实践之间的尴尬，应是当前和今后相当长的现实国情所需。虽然域外行政诉讼调解制度的规定林林总总，差异较大，仍可作为我国建立行政诉讼调解制度的借鉴。
二、行政诉讼调解的理论基础
(一)现有理论基础的评析
我国行政诉讼法禁止调解的理论基础是来自于以下几个方面。第一，依据依法行政的理念，公权不得自由处分。“行政机关不得处分其法定职权，这是依法行政原则对行政主体在行政诉讼中的要求，指禁止行政被告出于诉讼胜负和其他动机，放弃、交换法律赋予的管理职权和诉讼权利的基本规则。” “行政行为未遵循法定权限、法定实体规则和法定程序的要求，均构成对依法行政原则的违反，从而构成对法治原则的违反” 因此传统理论认为调解制度的确立，即意味着行政机关拿行政权力与相对人讨价还价，这不仅是处分了行政权，而且是对法治原则的违反；第二，行政法的核心是控制行政权，行政诉讼必须裁断行政行为是否合法，适用调解其实回避了合法性问题，会导致对行政主体违法的放纵，使行政诉讼的监督目的流于形式。如此看来，调解制度无异于是洪水猛兽。其实不然，虽然一方面，调解制度是建立在双方当事人可以自由处分权力（利）基础上的，但是行政权力并非都是不可处分。“在我们的时代，只有很少的规则非常确定，不至于某一天会要它们出来证明自身作为顺应某个目的之手段而存在的正当性。” 立法者无法穷尽所有情况而将法律制定的极其完备，因此我们面对的大多数是原则性的条款。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》的司法解释第五十八条的规定在实践中难以把握，究竟多大的损失才能使法院作出确认判决，这很大程度上依赖于法官的价值判断，可能会对双方损失的衡量作出不合理的解释。同样在行政行为过程中，行政机关的自由裁量权也是有很大空余的，如对“公共利益”、“必要”、“重要”、“适当”等的理解。我们希望调解制度的引入，并非提倡调解适用于所有的行政诉讼领域，例如在公权不得处分的情况下，和一方或双方规避法律的情况下。所以，有的学者所担心的，适用调解其实回避了合法性问题，会导致对行政主体违法的放纵，使行政诉讼的监督目的流于形式，是完全没有必要的。一种制度的建立本身是需要大量的配套制度的。
(二)行政诉讼中不适用调解的主要理由
由于法律明确规定行政诉讼中不适用调解，理论上反对行政诉讼适用调解的观点还占有主导地位。台湾学者认为“除法律未设明文规定外,不外行政诉讼以撤消诉讼为主，行政机关应严守依法行政原则，能成立和解之余地不多，行政诉讼兼有确立国家行政权合法行使之功能，难以容许当事人私自互相让步，达成和解。” 我国著名的行政法学家罗豪才教授认为:“在行政诉讼中,当事人都不能处分自己的实体权利义务。在实体法上，行政机关享有的是一种公共权力，行政机关的义务，是为着公共利益必须履行的法定职责。处分这种权力和职责，则意味着违法失职；在涉外诉讼中，则意味着放弃国家主权。在实体法上，相对方的合法权益，是宪法和法律保护的权益，具体行政行为侵害了这种受法律保护的权益，如果让相对方作出让步，则无异于让相对方承认侵害合理。如此，行政诉讼制度建立的初衷，即保护公民、法人和其他组织的合法权益，将不能彻底实现。” 于安教授列举了我国行政诉讼不适用于调解的具体理由:（1）行政诉讼的中心任务是审查并确认行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他处理决定是否合法正确，不同于解决当事人之间的民事权利义务关系；（2）行政法律关系当事人不能任意放弃权利或相互免除义务，否则会侵犯国家和公共利益；（3）行政机关的自由裁量权不是任意性或任意裁量权；（4）行政法律关系当事人地位不平等,调解难以做到公正；（5）在行政诉讼中,当事人处分自己的权利要么损害公共利益，要么使行政行为处于违法或不适当的状态；（6）人民法院可以对当事人进行法制教育，使当事人认识到错误从而改变自己的行为，但不是对自己实体权利或职权的处分；（7）从世界范围来看，各国行政诉讼一般不适用调解。
还有学者认为，具体行政行为的合法性没有调解的余地，调解不能解决具体行政行为是否合法的问题，不能完成人民法院对被诉具体行政行为进行合法性审查的任务，起不到监督行政机关正确行使职权的作用；行政诉讼也没有调解的必要，因为具体行政行为在合法与违法之间没有第三种选择。
(三)行政诉讼可以适用调解的理由
笔者不赞成上述学者的观点，主张在行政诉讼中可以适用调解。主要理由如下：
第一，双方当事人在行政诉讼中的法律地位平等，奠定了双方当事人自愿平等协商的基础。我国《行政诉讼法》第十条明确规定:“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”这是我国行政诉讼的一项基本原则，贯穿于行政诉讼的各个方面和整个过程之中。在行政法律关系中，行政主体一方，享有行政管理权，可以单方做出具体行政行为；作为行政相对人的公民、法人和其他组织是被管理者，负有服从行政管理的义务。两者是管理与被管理的关系，法律地位具有不平等性。但在行政诉讼中，两者却成为行政诉讼法律关系的主体，原来的行政相对人变成原告，行政主体变成被告，并作为行政诉讼案件的当事人，平等地享有诉讼权利和承担诉讼义务。在行政诉讼过程中当事人平等对话，充分为各自行为申辩，这就为双方进行协商和调解奠定了基础。“纠纷往往会产生对抗，也是产生诉讼的缘由，但解决纠纷的诉讼程序不应仅仅为当事人之间的对抗过程而设计。在诉讼过程中，现代的诉讼程序还应为原告和被告的合作提供规则和机会”。 法官作为居中裁判者，完全可以依法对行政相对人和行政主体之间的行政争议平等地进行调解。
第二，行政诉讼的双方当事人享有处分权，是行政诉讼可以适用调解的前提。法律意义上的“处分”，是指放弃、委托和负担直接权利，或者变更其他权利内容的意思表示。 行政相对人的权利属于个人的权利，他们可以自行处分，因而能基于意思表示予以放弃，就像他们在民事诉讼中可以行使处分权一样。这一点应当是没有多少争议的。至于行政主体在行政诉讼中是否可以行使处分权，在认识上并不一致。有人认为，行政权是国家公权，不属于行政主体所有，其行使涉及到国家和社会公共利益，且为实现一定目的而行使行政权力是行政主体对授予者的责任，因此，行政主体在行政诉讼中不能行使处分权。笔者不赞成这种观点，主张赋予行政主体在行政诉讼中享有法律上的处分权，具体理由为:一是有利于实现监督行政机关依法行使行政职权的目的。诉讼过程中的处分权不同于行政过程中的处分权。根据职权法定原则，行政主体在行政过程中无权使行政权力扩大、缩小或者滥用，因此，行政主体无权处分法定权力。但是，在行政诉讼过程中，如果行政主体能够改变其已经实施的违法或者不当的具体行政行为，并得到原告的认可，不仅可以使行政争议在判决前予以解决，并且达到了监督行政主体依法行政的目的。二是符合我国《行政诉讼法》的有关规定。该法第五十一条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”这一规定实际上已经承认行政主体在判决前有权改变其已经实施的具体行政行为。第五十四条第(四)项规定：“对于行政处罚显失公正的，人民法院经过审查，可以依法判决变更。”既然立法已确定了人民法院可以通过判决的方式变更行政主体作出的行政处罚，则意味着被诉的行政处罚行为可以依法改变。那么不论是由人民法院判决改变，还是由行政主体自行变更，都为调解提供了可能性。如果在行政诉讼中经过法院调解，诉讼当事人能在法定处罚种类和幅度之内达成协议，就能使行政相对人受到侵犯的合法权益及时得到救济，这种情况下适用调解不违背行政诉讼法不适用调解的立法本意。 三是具有法理基础。随着现代社会的变迁，公权力理论已由原来的国家公权力至上向带有协商、合作精神的公权力转变。现代行政法制的发展已经摆脱了行政机关单方面强制的做法，其中的一个重要特点就是参与式行政的产生。“所谓行政参与，是指在行政立法、以及做出行政行为时，应有利益关联的人参与。行政参与是行政民主最核心的内容。” 在参与式行政产生的同时，也意味着行政相对人地位的提升，以及契约平等精神的发展已经深入人心。既然这种行为方式已经普遍适用于行政行为领域，现代行政诉讼法也应适应现代行政发展的趋势，不断塑造开放性的诉讼制度结构，主动引入诉讼调解制度，让双方当事人在合作中获得双赢。因此,那种认为公权力绝对不能处分的观念似乎已经有点过时。
第三，行政主体享有一定范围的行政自由裁量权，使行政诉讼适用调解存在可能性。行政自由裁量权，是指“法律、法规通过概括性的授权，使行政机关可就职权范围内的事项自由判断作出适当处理的权力。”
我国现行法律、法规规定的行政自由裁量权，主要有以下几种情况:一是法定种类和法定幅度内选择的自由裁量权；二是法律适用条件确认上的自由裁量权；三是行为程序选择上的自由裁量权；四是法律原则下的自由裁量权。 在现代市场经济条件下，行政主体的自由裁量权有逐渐增多的趋势，通说以“公权不能自由处分”排除行政诉讼调解的适用，尽管自由裁量权是国家享有的，并非个人的意志，行政执法者对具体案件行使自由裁量权必须代表国家的意志，不得掺杂任何个人的因素，但现实中“一切有权力的人都容易滥用权力。” 行政机关及其工作人员在适用自由裁量权时，基于权力有侵犯性和腐化性的一面，以及行政执法者素质等原因，我国行政自由裁量权运行中存在滥用职权，行政处罚显失公正，拖延履行法定职责等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地“自由处分公权”的结果。因此，根据一定的标准和条件，在合理的范围内，考虑到合适的社会成本，行政主体有对自己的权力(利)作出让步、妥协的空间和余地。笔者认为，在诉讼过程中法院完全可以根据实际情况适度进行调解，使双方在法定自由裁量幅度范围内处分自己的权利。
第四，建立行政诉讼有限调解制度不违反行政诉讼合法性审查原则。行政诉讼有限调解制度的建立，在制度上包含了当事人在法定范围内的合意行为，法院对当事人在诉讼中达成协议的审查行为和确认行为。法院应对行政诉讼当事人围绕被诉行政行为所涉及的权利义务经过自愿协商达成的协议内容进行审查并决定是否确认。经审查协议内容符合法律规定的，予以确认；协议内容违反法律规定的，不予确认，调解也即不成立，这实际就是对被诉具体行政行为合法性进行的审查，也符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五条关于:“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定。
三、建立行政诉讼调解制度的实践意义
调解制度是我国诉讼制度中的一项传统制度，在审判实践中发挥着非常重要的作用。在民事诉讼实践中，调解结案的比率非常高，甚至超过了判决结案的比率。对于这样一种司法实践效果非常好的诉讼制度，行政诉讼不应将其抛弃。随着我国法治进程的发展，一方面，依法治国要求规范行政机关行政执法，切实保障行政相对人、利害关系人的合法权益；另一方面，构建和谐社会要求司法机关办理案件应作到“案结事了”，定纷止争。这两者均是我国建设社会主义政治文明的重要内容。行政诉讼调解制度应成为依法治国与建设和谐社会的的“黄金结合点”，从而更好地推进我国政治文明向前发展。
从我国行政诉讼法的发展、完善出发，设置调解制度不仅具有正当性，而且还具有必要性。
（一）行政诉讼立法目的的应有之意
不容置疑，制度的内容及形式决定了制度的目的，行政诉讼对于公民、法人和其他组织等行政相对人来说，是一种不可或缺的司法救济制度，司法权相对于行政权而言，其作用的发挥应倾向于对行政权的制约与监督，而不是维护，这是国家权力之间互相制衡的需要。行政诉讼的立法目的，应当是正义和平等价值在社会发展现阶段的具体体现。行政诉讼只有保持与法的价值取向的一致性，定位在对行政管理相对人实施救济和补偿的基点上，才是符合正义的有价值的良法。行政诉讼的运作过程和处理结果，从有权提起行政诉讼的相对人来说，其直接动力和最终目的，是为了保护自己的合法权益而寻求司法救济，对行政机关的监督不是行政相对人追求的诉讼目的，及时解决纠纷和矛盾是行政相对人的需要。因此，行政诉讼的这一目的，对行政诉讼调解的建立有着决定性的意义。
（二）单一的审判制度具有功能的局限性
审判是具有严格程序规范的制度，大量的行政案件都一一经过审判程序，无疑会耗时费力，不仅没有程序效率、违背诉讼经济原则，而且给法院增大了审判压力。随着行政案件的增加，法院承受的压力会继续扩大。案件积压严重，不利于纠纷及时解决和原告合法权益得到及时保护。同时，由于行政判决执行难，许多案件虽经审判却得不到有效执行，问题仍然没有解决，相反增大了原告的怨恨和失望。现实中，由于行政诉讼遭遇了体制上的阻碍，审判不仅未能及时有效地解决纠纷，而且也不能有效化解官民之间的矛盾，不能使安定和谐的社会秩序及早恢复。
（三）调解具有审判不可替代的优越性
与法院审判相比，调解的程序灵活，能及时、快捷地解决纠纷。调解的积极作用表现在：1、调解有利于当事人息诉，能够实现纠纷和矛盾的彻底解决，减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象。目前，在我国诉讼量增长，判决比例提高的同时，审判的上诉率、再审率居高不下，这些现象的发生，使得社会对司法的权威和公正性产生信任危机，给法院带来了极大的压力。而调解则可以极大地减少这种现象。2、调解有利于解决执行难问题。行政判决的执行难已经成为当前重要的司法难题，除了特殊的政治体制原因，如法院的人财物均由地方政府管理，法院不敢采取强制措施外，另外，我国长期形成的“官官相护”的官本位意识，行政机关拒不配合执行，法律对行政机关强制执行的手段有限等原因也使行政判决难于执行。在目前全面解决执行难的条件还有所欠缺的情况下，有限地推行调解制度，有利于判决的履行，减少上诉环节，缓解“执行难”现象，虽然调解协议的达成，并不能保证债务人即时履行或者自觉履行，但调解的优势是显而易见的。3、调解有利于提高诉讼效率，有利于提高行政诉讼的质量。行政争议属于人民内部矛盾，通过法院做调解工作，对当事人进行法制宣传教育，使当事人认识到自己的违法之处，从而使纠纷早日得到解决。调解对于当事人双方心平气和地认识自己的行为从而自愿融洽地解决相互之间的争议起了很好的作用，有利于当事人之间的团结和社会秩序的稳定，有利于提高行政效率和行政诉讼效率。 此外，调解可以在原告的诉讼请求之外一并解决更多的争议，而不必另案处理，符合法院所追求的公平与效率主题。4、调解有利于实现审判的法律效果与社会效果的统一。实现审判的法律效果与社会效果的统一，既是构建社会主义和谐社会的要求，又是人民法院公正司法，一心为民的客观需要。调解能够使当事人的纠纷做到“案结事了”，可有效避免法院“案结”，当事人“事不了”，无休止的上诉、申诉和上访、缠访。因此，在行政诉讼中引入调解制度有利于人民法院司法为民宗旨的实现，有利于全面建设小康社会，实现社会的全面、协调和可持续发展。
（四）建立多种纠纷解决机制，是诉讼制度发展的一般规律
美国法学家埃尔曼认为：解决法律争议的两种方式举世皆知。一是冲突的当事人通过协商自行确定后果，这并不排除作为调解的第三人可以在协商中协助他们。二是将冲突交付裁决，这意味着一位理想的不偏不倚的第三人来决定争论者的哪方胜诉。如下所见，这两种方式可用以（有时相互交叉）解决民事、刑事和行政诉讼。 在我国民事诉讼中，调解与审判已经形成了相互结合、互为补充、协调发展的良好态势。我国刑事诉讼实务中已经开始试行辩诉交易，理论上对有关辩诉交易的研究日益增多，刑事自诉和刑事附带民事诉讼中已有调解的相关法律规定。从我国行政诉讼理论与实践看，正视并确定调解机制应该是发展的必然方向。可以说，任何一种诉讼制度单设审判机制于理论与实践都已无可能。调解与审判这两种机制各有千秋，在我国行政诉讼中应同样重视。
（五）审判实践的客观要求
在行政诉讼中，原被告之间实力悬殊，单纯的双方和解可能难以保障双方平等协商。被告可能利用自身优势对原告施加压力，威逼或诱惑原告合意。因此，法官对合意进行管理是重要的。并且，双方合意还需要必要的引导和沟通，缺乏法官介入的和解可能影响双方合意的成功率。我国行政审判中出现的“协调处理”，从一个侧面透射出法官介入的必要性。“协调处理”是调解的另外一种表述方式，它是我国行政审判实践衍生的产物，与我国民事诉讼调解制度以及我国的文化传统紧密相关，可以视为是本土化产物。苏力认为：中国的法治之路必须重视利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。……但本土资源并非只存在于历史中，当代人的社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式的制度是更重要的本土资源。 另外，我们常常在行政诉讼中过分强调了合法性审查，将审慎的目光锁定在行政机关作出的行政行为的内容是否在法定范围之内，而忽略了行政行为的合理性要求。在某些情形下，当法官依法作出确认一个行政行为合法的判决，却有可能因为这个行为不具有合理性而无法获得最佳的社会效果。调解恰可以在合法的幅度内，提供行政机关和相对人一个统一认识的契机：双方完全可以在法院主持下，以协商的方式确定哪种行为方式最具合理性。通过这种合意，体现了淡化合法性监督、强化解决纠纷功能的新的司法理念，既保障了案件的法律效果，又达到最佳的社会效果。 因此，无论从达成有效合意，还是立足于本土资源，并兼顾审查行政行为的合理性角度考虑，在行政诉讼中，选择设置调解制度都更符合行政诉讼审判实际。
（六）与中国的文化传统相吻合
任何一种法律制度或法律制度的设计及建立都不能脱离自己的国情，在立法时应充分考虑国情。符合国情的法律程序、制度才具有生命力。而我国的社会制度、道德观念、文化背景、以及人们的法律意识、历史经验等均为行政诉讼适用调解的生存和发展提供了有利条件。调解在中国有着深厚的文化基础。中国作为一个“礼仪之邦”，儒家的纲常伦理深深的渗入社会生活的方方面面，成为普遍性的社会规范和价值标准。在传统的道德和文化观念中，“和为贵”的思想备受历代统治者的推崇，普通老百姓的厌讼观念根深蒂固。古代的乡治调解、宗族调解、行会调解、亲邻调解成为中华民族几千年来法文化发展的明证。历史发展到今天，“冤死不告状”心理仍在左右着许多老百姓的思想。对行政相对人而言，许多公民(包括法官)在合法权益遭受行政机关侵害时更多的是采取服从容忍的态度，怕报复或因诉讼程序复杂而不敢告，不愿告。对行政主体而言，对作为监督行政权力而分立产生的司法权的行使和司法独立还缺乏足够的认同感，对民主和法治持有一定的排斥心理，不习惯接受司法监督。而在行政诉讼中建立有限调解制度，采取调和的方式往往易于使诉讼当事人及社会各方面所接受，行政主体由于接受调解而改变违法的行政行为，也可避免败诉所带来的负面影响。行政相对人则因调解达成协议，可以节约解决争议的成本，减少因司法有限变更权所带来的讼累。
