内容摘要：“公共利益”是我国的现行法律中常见的法律范畴。表面上看，法律上业已对公共利益做出了规定，但是，公共利益的主体不明确，又没有自确定的、具体的内容，这样增加了认识上的混乱。我们认为公共利益具有整体性和普遍性两大特点，它应该包括社会利益和国家利益两层含义，在法律上和法律实务中应当正确处理公益与私益的关系。
关键词：公共利益；个人利益；法律；社会利益
在法学中，利益是一个常见的名词，所有的法律，没有不为着社会上某种利益而生，离开利益，即不能有法观念的存在。法律的目的是平衡个人利益与公共利益，实现利已主义和利他主义的结合，从而建立起个人与社会的和谐关系。但是“公共利益”在立法中的表述过于简单化，在执法中往往成为国家利益甚至政府利益的代名词，在司法中往往缺乏相应的救济程序，这一切都与理论上尤其在法理上的认识偏差有关。如果不从理论上予以澄清，那么，我们就无法正确处理好公益与私益的关系，无法充分发挥法律对利益的调节功能，更无法科学建立公益诉讼的理论与规则。
一、何谓“公共利益”
“公共利益”，简称“公益”，相似的用语有：大众福祉、社会福祉、社会福利、公众利益等。“公共利益”最早可以追溯到公元前5—6世纪的古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，与“整体国家观”相联系的是具有整体性和一致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。“公共利益”概念是一个典型的不确定法律概念，因而，该概念本身的涵义也就显得相当丰富。
纽曼将“公益”分为“主观的公益”与“客观的公益”。他的贡献在于：在确定纯粹以受益者数量为标准的主观公益时，提出以国家目的任务为质的客观公益的判断标准—这符合现代宪法理念对公益的认定。边沁认为：“公共利益”决不是什么独立于个人利益的特殊利益。一个社会的公共利益，就是这个社会中所有的人的个人利益之和。国家的目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会“最大多数人的最大幸福”。德国学者阿尔弗莱德•弗得罗斯则不同意边沁的上述观点。他认为：公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总和；而这种合作极为必要，其目的就在于使人们通过努力和劳动而能够建构他们自己的生活，进而使之与人之个性的尊严相一致。英国的哈耶克则对公共利益有一种独特的见解：公共利益只能定义为一种抽象的秩序—“自由社会的共同福利或公共利益的概念，决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”马克思则指出了“公共利益”的实质—公共利益不是仅仅作为一种“普遍的东西”存在于观念中，而且首先作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实中。
二、公共利益界定的基本要素及实践性思考
1、公共利益的基本要素
有关公共利益的概念不仅遍存于各个国家的法律之中，而且也成为国家公权力行使过程中不可缺少一个基本要素。公共利益“不确定性”和“流动性”的重要特征，确实使其在很大程度上“只可被描述而无法对其定义”。但是这并不应当成为阻碍人们界定公共利益的理由，我们仍然可以也应当对公共利益的基本要素作出概括。
○1公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。
○2公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。
○3公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望不可及的。
○4公共利益必须通过正当程序而实现。如果说上述第一至第三个特征侧重于公共利益的内容方面，那么，第四个特征则是公共利益不可缺少的形式特征，而这一点常常为人们所忽视。
2、公共利益界定的实践性思考
（1）公共利益是公众的利益，而不能简单归结为政府利益
在行政管理实践中，政府通常扮演着公共利益主要代表和维护者的积极角色。政府作为公共利益的主要代表者，只能基于受益人的委托而行使一般情况下的代表权。政府作为公共利益的维护者，只能基于受益人的授权，享有维护公共利益所必须的权力，履行应尽义务，因此，从利益的本体来说，公共利益不能简单归结为政府的利益，公共利益只能是具有普遍性的。“本质上是非人格化的利益，是不特定多数人的利益”，即通常所说的公众利益。
（2）公共利益是法定的利益，而不属于行政自由裁量的利益
实践中，公共利益界定的复杂性，决定了公共利益需要在法律规范中界定，最主要的是明确实践中认定公共利益的标准和正当法律程序。行政管理实践中假借“公共利益”为名，行保护企业商业利益、个人私利为之实，“恶意地扩大或缩小（甚至歪曲）相应不确定用语的内涵和外延”；在公共利益界定过程中，基本上没有公众公开民主参与程序权利保障，正是由于否定了公共利益的法定性，把公共利益的认定，看成是行政机关的权力自由裁量范围。
（3）公共利益是相衡比较的利益，而不是绝对的利益
从总的方面来说，公共利益作为公众利益，是相比较个体利益而言的。在公共利益与个体利益的关系方面，对公共利益保护给予特殊法律地位，正是基于公共利益与个体利益之间利益（国家利益）和不同区域范围内的公共利益；从时间方面来说，有长远的公共利益和近期的公共利益；从公共利益的内容来看，有财产及其权益的公共利益、有秩序及安全的公共利益，有生存及发展的公共利益，等等。从对公共利益的划分不难看出，不仅公共利益与个体利益是相比较而言的，就是公共利益范围之内，也客观存在着利益大小、远近、重要性的比较。
（4）公共利益是政府负有维护责任的利益，而非随意处分的利益
由于公共利益体现的公众性，决定了一般情况下政府通常承担着维护和实现公共利益的职责，行使着维护公共利益的特殊公共权力。“这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。”这就决定了在公共利益面前，行政机关只有尽心尽力维护的责任，而没有任何随意处分、放任损害发生的权力。
（5）公共利益是直接的实质利益，而不是间接的抽象利益
公共利益常被一些行政机关挂以“名义”，以此违法强加行政管理相对人各种社会义务。就公共利益的内容来说，必须把公共利益界定为与受益公众密切相关，能够亲身体会和感受到的，有实质内容的直接利益，如公众生命健康的利益、公众安全与正常生产生活的利益、公众社会保障与福利的利益、公众享受社会经济文化发展的利益等。相反，如果我们长期使得公共利益停留于间接的抽象的利益概念，必将造成社会公众对“公共利益”认知的冷漠，动摇维护公共利益和形成法治社会的社会根基。
三、正确处理公共利益与个人利益之间的关系
运用马克思主义的哲学理论来分析社会公共利益与个人利益的关系，我们可以得出这样的结论：二者的关系是普遍性与特殊性的辩证统一关系。作为一般的、普遍的和具有共性特点的社会利益，寓于作为个别的、特殊的和具有个性特点的个人利益之中，而个人利益则体现着社会利益的要求，是社会利益在各个个别人身上的利益表现，并且受到社会利益的制约。社会利益是反映在个人利益之中的一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强大的利益基础。社会利益不是简单地存在于个人利益之中，而是借助于个人利益以不同的形式和不同的强度表现出来。公共利益保障只是为了对个人利益的适度限制，而不是否定个人利益和个人权利。第二，个人利益能转化为社会公共利益。只有当个人利益或个人权利受侵害现象具有经济秩序或社会正义的普遍性和典型性意义时，才转化为社会公共利益。
个人利益与公共利益可者优先？是否能一味强调公共利益、社会利益而忽略个人利益呢？或者说，“私利”是否有其法律上的地位？对于许多人而言，强调个人利益也即意味着利已主义，而自古以来，社会就一直存在着对‘自利’禁忌。在我国现行宪法中，规定“公共财产神圣不可侵犯”；对于公民个人的合法财产，法律上的字眼则是“依法保护”。不难看出，“神圣不可侵犯”与“依法保护”之间，强调的力度与道义的色彩都不可同日而语。由此也可以看出立法者在公共利益和个人利益之间何者优先的价值取向。自然，将财产权视为个人绝对的权利，从而认为个人利益可以置公共利益、社会利益于不顾，这不是个健康、理性、道德的社会；但是“利己的行为多半是利他的。自利的本性鼓励每个人尽量用最低的成本生产出最高质量的产品到市场上交易，结果个人受益，大家受益。正当地对待一个人就需要尊重他获得一块包括土地在内的私人空间的权利。在这一块空间里他有权利用、支配属于他的东西以实现他的目的。没有这一领域，个人就将不可能有理性的、道德的行为。每个人的财产权是一个文明的、正义的、自由与繁荣的社会最为关键的组成部分。由此可以看出，不但要强调国家与个人之间的缓冲地带，还必须为每个独立于社会留下空间，漠视个人利益的社会可以断言是不民主的社会。
解决利益冲突有三个原则：一是平等保护的原则；二是在特定情况下社会利益优先的原则；三是一般利益优于特殊利益，并兼顾特殊利益的原则。
从社会学意义上看，冲突也是社会前进的催化剂。通过冲突，互相发泄敌意和发表不同的意见，可以维护多元利益关系的作用，它激发新的规范、规则和制度的建立，从而充当了利益双方社会化的代理者。由于缺乏连接国家与公民之间的结社组织，在中国，公共利益与私人利益的冲突既能被掩饰也能被内部消解。公共利益与私人利益之间的冲突究意以何种方式解决更有效，公权力单方意志和强制已经走到了历史尽头。独立于国家之外的自主性社会团体所构成的网络，既能对公共政策发挥影响也能把个人的思想和行动整合进政府行为之中。作为契约化的信息交流和问题解决方式，谈判和妥协可以转化成各种各样和程序规则，不仅体现在私人之间，也体现在政治领域。社会、国家的生存与发展依赖于社会成员的生存与发展，如果没有个人利益，不仅众多的个人不可能生存和发展，而且社会的生存与发展也同样不可能，社会利益也就变成了空中楼阁。同样，社会成员的生存、发展依赖于社会、依赖于国家，即社会、国家为社会成员的生存、发展服务，正是在此意义上说，社会利益、国家利益是满足社会成员生存、发展需要的利益。
总之，每一个社会都有它自己通过法律秩序力图实现的目标。实现法律目标的途径是：承认一定的利益，确定法律确认这些利益的限度，在确定的限度内尽力保护得到承认的利益。公共利益也就是这样一种需要不断明确的利益。
参考文献：
[1] 胡建森、邢益精，公共利益概念透析.法学，2004，10
[2] 陈新民.德国公法学基础理论.山东；山东人民出版社，2004.184
[3] [英]边沁.道德与立法原理导论.时殷弘译.北京：商务印书馆，2000.58
[4] 黄学贤.公共利益界定的基本要素及应用.法学，2004，10
[5] 张武扬.公共利益界定的实践性思考.法学，2004，10
[6] 陈奎元等.宪法和宪法修正案辅导读本.中国法制出版社，2004.204
[7] 袁曙宏.“公共利益”如何界定？.人民日报，2004-8-11
[8] 颜运秋.石新中.论法律中的公共利益.中国人民公安大学学报，2004，4，vol110
