河南法官进修学院

论文提要：

近年来全国法院受案行政诉讼数量猛增，尤其是实行立案登记制后，行政诉讼原告滥用诉权现象日益严重，严重影响审判程序的正常运行。因此，深入研究我国行政诉讼诉讼费制度，对于我国的行政诉讼审判制度改革有着重要的理论意义和实践意义。

在本文的第一部分，笔者在进行实证研究的基础上，提出现有行政诉讼费用制度存在抑制滥诉功能缺失、调节功能失衡、引导功能失向三个方面的严重问题。

在本文的第二部分，笔者梳理了有关诉讼费用含义的理论观点之后，提出行政诉讼费用包括诉讼费用和当事人支付的律师费用两部分。对目前各国的行政诉讼费用制度模式进行了归纳和总结，进而从比较法的角度认为现有《交纳办法》过于强化司法资源社会效益，弱化其经济效益，已严重制约了其功能的发挥。

在本文的第三部分，笔者认为重构行政诉讼费用制度时，既要考虑到行政诉讼活动的内在要求，也要反映行政诉讼的价值追求，适应现代法治发展的趋势，适应司法改革的步伐，应遵循合法、合理、公开透明三原则。在具体改革措施方面，提出：由有权立法主体全国人大进行立法，不再区分类型对所有行政案件一律按照每件1000元交纳案件受理费，由败诉方承担案件受理费和胜诉方的律师费，驳回起诉和上诉的不退费，完善司法救助制度，建立诉讼费追缴执行制度。

全文共9107字。（含字符9610，不计空格）

以下正文：

诉讼收费制度与当事人的诉讼权利保护直接相关，因而是各国诉讼法律制度中不可或缺的重要部分。我国最初的行政诉讼收费制度参照民事诉讼，费用相对较高 ，一定程度上抬高了当事人提起行政诉讼的门槛。2006年底国务院出台的《诉讼费用交纳办法》，实行按件收费，根据不同案件性质收取50-100元，得到社会公众和学界的一致认可。该办法实施后一定程度上促使了人民法院受理行政诉讼案件数量的猛增，尤其是去年全国法院实行立案登记制后，行政诉讼原告滥用诉权现象日益严重，严重影响审判程序的正常运行。同时，2015年5月1日开始实施的新行政诉讼法也急需新的诉讼收费规定与之衔接。国务院在2016年度的立法工作计划中，已将修改诉讼费用交纳办法纳入修订日程。因此，笔者拟对我国行政诉讼收费制度进行实证研究，发现问题提出建议，抛砖引玉，以期能对我国行政诉讼制度有所助益。

一、溯源观今：现有收费制度抑制滥诉功能缺失之乱象透视

诉讼收费制度作为各国诉讼法中的一项重要的制度，与其他诉讼制度一起从不同的角度来共同维护着当事人的合法权益。

（一）合理诉讼收费制度之功能

合理的诉讼收费制度对诉讼活动具有正向的促进和调节作用， 反之则发生负向影响。笔者认为，科学、合理的诉讼收费制度设计应当具备四项功能：

1. 诉权保障功能。合理的诉讼收费制度必须全面保障当事人的诉讼权利，这是诉讼费制度的本质。诉权作为一个社会公民基本性、制度性权利，受到现代国际公约和各国宪法高度重视、普遍保护。诉讼收费制度直接影响当事人诉讼的成本收益比，无疑会左右当事人自身对于纠纷解决方式的选择。一个国家诉讼收费制度是否科学、合理，折射了该国人民受到法律保障的程度。

2. 调节案件功能。诉讼收费制度是以诉讼收费为工具对诉讼程序的启动进行调节，目的是控制诉讼的发生、惩戒滥诉行为、提高诉讼效率、减少诉讼成本。在任何国家、社会 ，司法资源都具有稀缺性，司法不可能解决所有的纠纷。因此在实现当事人诉权保障功能的同时，还应当设置一定高度的门槛，避免司法系统不堪负荷而崩溃、影响司法产品供应、损害民众基本诉权保障。通过科学、合理的诉讼收费制度设计，实现对进入司法解决途径案件数量的有效干预。

3. 引导程序功能。诉讼费制度直接关系到当事人的切身利益，从而对诉讼的提起和进行产生重要影响。科学、合理的诉讼收费制度能够引导当事人合理使用诉讼程序，优化司法资源配置，促进非诉讼多元化纠纷解决机制的发展，充分发挥诉讼程序的效率、效益作用。

4. 抑制滥诉功能。“如果一旦当事人利用审判制度而不必付出一定代价，就可能导致一部分人滥诉的发生，败诉方负担原则的一个重要作用就是可以抑制滥诉。”现代法治国家无一例外的采取了败诉方负担诉讼费的原则进行制度设计，抑制滥诉，确保诉权正确行使。

（二）我国现行行政诉讼收费制度的沿革

我国行政诉讼收费制度存在比较明显的历史阶段：

1. 参照民事阶段。依据1982年《民事诉讼法(试行)》，最高人民法院1984年出台了《民事诉讼收费办法(试行)》。由于当时《行政诉讼法》尚未出台，人民法院审理行政案件也依据该收费办法收取诉讼费用。

2. 初步独立阶段。1989年7月12日，最高人民法院出台《人民法院诉讼收费办法》，明确规定了行政诉讼费用的征收范围、收费标准、费用预交以及费用承担制度。

3. 按件收费阶段。国务院于2007年4月1日颁布实施《诉讼费用交纳办法》，《人民法院诉讼收费办法》废止。该办法第十三条第五项规定，行政案件不再区分财产性案件和非财产性案件，统一按照下列标准交纳：商标、专利、海事行政案件每件交纳100元，其他行政案件每件交纳50元。该办法第六条规定诉讼费用包括案件受理费，申请费，证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。

（三）现行行政诉讼收费制度存在的问题

《交纳办法》实施至今已9年有余，全国法院受理行政诉讼案件一直在大幅增长，尤其是去年立案登记制实施以来，行政诉讼案件出现了井喷现象。观察当下的行政诉讼实践，存在三方面突出问题：

1. 抑制滥诉功能缺失

按照现行《诉讼费用交纳办法》对行政诉讼费用负担的规定，行政案件(商标专利、海事行政案件除外)一般缴纳诉讼费50元，裁定不予受理或驳回起诉的不收取诉讼费用。这些规定的初衷无疑是好的，有利于降低行政相对人的诉讼成本，使公民获得司法保护的机会大为增加。这些年来，行政诉讼案件持续大幅攀升即是最好的证明。但在司法实践中，特别是新行政诉讼法实施以来，反映出该项制度设计不仅仅存在备受热议的50元费用标准高低问题，还存在一些与建设法治国家和实现社会良善治理目标背道而驰的价值矛盾，亟待在修订行政诉讼收费制度时予以重视。比如，新行政诉讼法实施后，不少当事人利用立案登记制实施后行政诉讼门槛较低的机会，不当行使诉权乃至滥用诉权。这些案件往往因为不符合起诉条件，即使登记立案后进入审理程序，也会被裁定驳回起诉，法院预收的诉讼费用则需要退还当事人。有关数据也充分反映了这一问题，去年全国法院行政审判中，裁定驳回起诉的比例有较大增长，占审结案件的18.2%。

这就形成一个突出矛盾，符合起诉条件、有真实的行政争议需要解决的当事人存在诉讼成本，而不符合起诉条件乃至滥用诉权、浪费行政和司法资源的当事人却无需支付诉讼成本。在现有立案登记制的背景下，低额收费根本不能督促人们在起诉前三思而行，一些不必要的、甚至是恶意的行政诉讼毫无障碍地涌向法院。

以笔者所在法院为例，2015年5月1日至2016年6月30日期间，笔者所在两级法院共受理行政一审案件2139件，去除部分当事人在诉讼中不当行使诉权，但经审判人员释明、耐心解释后予以改正的案件外，进入诉讼程序但存在明显滥诉倾向的就有382件，占17.9%。典型的如H省Z市某区寺坡、六里屯村民集体滥诉案，当地居民在一宗征地拆迁中反复起诉，2015年以来共立案116件；还有蔡某某申请信息公开系列滥诉案，其在向H省监察厅提出控告举报后申请公开办理情况，并以此为由向多次提起政府信息公开类行政诉讼，多达11件；还有刘某某因自己的租赁的房屋被拆迁，在民事案件中其债权无法执行到位，为达到和政府讨价还价的目的，遂以洛阳市国土资源局、洛阳市政府为被告陆续提起了10件行政诉讼。

2. 调节功能失衡

根据最高人民法院公布的行政审判数据，2005年、2006年两年的行政一审受理案件数没有大的变化，但是自2007年开始，每年行政一审受理案件数开始出现大幅增长。具体数据如下表所示：

而到了2010年至2014年间，行政诉讼案件数继续保持大幅增长的态势，全国各级法院受理各类行政案件比前五年上升16.3%。

2015年5月1日实施的新行政诉讼法扩大了行政诉讼受案范围，加之立案登记制的叠加效应，全国法院受理行政诉讼案件的数量出现了爆炸性增长，2015年全国行政案件比2014年增加了55%，达到了22万件。

近十年行政案件的持续大幅增长，固然是社会公众法律意识增强、国家行政管理事务增多等多种因素共同作用的结果，但和行政诉讼案件按件收费50、100元导致诉讼门槛过低也有直接关系。

3. 引导功能失向

《诉讼费用交纳办法》第八条规定“裁定驳回上诉的案件，无需交纳案件受理费。”；第十五条规定“当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。”。上述规定表明，当事人被裁定驳回起诉的案件不会被收取案件诉讼费,而调解和撤诉案件则要减半交纳案件诉讼费。这样，一些不符合起诉条件的案件当事人从经济效益的角度上考虑宁愿选择法院驳回起诉, 而不愿意撤诉或接受诉讼调解。最高人民法院公报、工作报告等公开数据显示，《诉讼费用交纳办法》实施前，行政诉讼上诉率相对稳定，但《诉讼费用交纳办法》实施后，自2008年开始行政诉讼上诉率突然大幅攀升，反映出行政诉讼收费制度调整的重要影响。

二、他山之石：目前各国行政诉讼收费制度的设计及对我国行政诉讼收费制度的检视

收取诉讼费用是世界各国通行的做法，要解决我国行政诉讼收费制度存在的前述问题，还应当从诉讼费本身的定义出发，对照世界各国关于行政诉讼收费制度，对我国现行制度进行检视，从而找到解决之道。

（一）诉讼费用的定义

关于诉讼费用的定义，学术界主要有三种观点：一是广义说，认为诉讼费用是指当事人因进行诉讼而支出的一切费用，该观点将诉讼当事人参加诉讼活动而付出的费用和所承受的经济负担均视为诉讼费用，包括裁判费用和当事人费用。例如英国民事诉讼规则的规定，诉讼费用(cost)基于上相当于诉讼成本，它包括诉讼费、法院收费、支出、开本、报酬、补偿费等。二是狭义说，仅指当事人因进行诉讼而需要向法院交纳以及向其他机构支付的费用即审判费用。三是折中说，认为诉讼费用是依照法律规定应当由诉讼当事人负担的、为进行诉讼而支出的费用。此种观点与狭义说的内容基本相同，但把律师费涵盖进来。如德国民事诉讼法及法院费用法即规定，诉讼费用由法院费用和律师费组成。

关于行政诉讼费用，笔者倾向于折中说的角度上来定义，即行政诉讼费用包括诉讼费用和当事人支付的律师费用两部分。第一部分诉讼费用，是指当事人起诉时向人民法院交付的费用。包括裁判费用和裁判外费用，裁判费用是指起诉、上诉、申请执行等费用；裁判外费用主要包括：鉴定、勘验、公告、翻译等费用。第二部分为律师费用。律师费并非必然发生的费用，但如果当事人在诉讼过程中委托了律师，应由引发诉讼的责任方负担。笔者主张将该部分费用纳入行政诉讼费用，主要是基于两点考虑，一是充分保障诉权，不能让当事人因担心诉讼费用负担而放弃自身合法权益追求；二是有效抑制滥诉，促使当事人在发动诉讼时对成本收益比进行充分考量，防止随意起诉。

（二）各国关于行政诉讼收费制度的设计

基于诉讼费用定义不尽相同，世界各国在行政诉讼收费制度的设计上也存在较大差异。

1. 行政诉讼费用征收

根据诉讼成本分担理论，行政诉讼费用征收解决的是诉讼过程中所耗费资源、成本在当事人和国家之间以及当事人和当事人之间如何分担的问题。诉讼成本包含两部分：一是司法成本，即国家设置司法机关所投入的资金、资源、人员等公共成本。二是诉讼当事人成本，即当事人投入诉讼要承担的必要费用。

对于应否征收诉讼费用，目前各国主要分为三种类型：

第一种是无偿模式。当事人无需支付任何费用即可发动行政诉讼，典型国家是法国、墨西哥、西班牙等。实行该种模式的国家认为，一方面，保护私权是国家责任，同时法律规定严禁当事人自力救济，国家履行责任所承担的费用就无需当事人负担。另一方面，司法制度是在国民纳税的基础上得以运行，公民在纳税时就已经包含了对诉讼费用的预支，当自身的合法权利受到他人侵害的时候，国家提供免费的司法服务是理所当然。

第二种有偿模式，也就是说在行政诉讼过程中当事人应当承担一定的诉讼费用。典型国家包括德国、日本、我国台湾地区等，他们认为，一方面，通过诉讼来解决争端的当事人仅仅是少数人，行政诉讼保护的是特定当事人的私权利，不能让全社会为少数人承担这部分费用，因此诉讼费用不应当由国家用公共资源加以支付；另一方面，诉讼费用由败诉方负担，包含有对引发诉讼责任方惩治的意义；再一方面，由当事人负担诉讼费用，可以有效防止滥诉、节约司法资源。

第三种是折中模式，即国家对行政诉讼实行象征性收费。这种模式认为，设立行政诉讼制度，除了维护当事人私权外，还应具有一定社会目的。诉讼费用征收应当以保障当事人的基本诉权为前提，但并不一定必须实行无偿司法。若保障当事人的基本诉权与诉讼费用的征收发生冲突，要以前者的实现为指导原则。这种模式典型是美国，法院只象征性的收取受理费、陪审团费用等裁判费用，而且一律是按件收取受理费，政府对诉讼提供巨额财政补贴，法院理案成本几乎全部是政府预算负担，实际上是由纳税人为诉讼当事人交讼费。

2. 行政诉讼费用负担

行政诉讼费用负担是指诉讼过程中所产生的费用和开支如何转嫁给国家或者败诉方，其基础是司法成本转嫁理论。它与诉讼成本分担理论有相似之处，不过司法成本转嫁理论更注重从动态过程来分析诉讼费用的分担问题。司法成本的转嫁分为两个步骤，第一次转嫁通过当事人向法院交纳诉讼费用来实现，体现国家与当事人之间的成本分担；第二次转嫁指的是当事人负担的各种费用，在当事人相互之间进行分配，反映了当事人内部之间的分担。

在世界范围内，诉讼费用负担一般以败诉方负担为原则，从而体现保障权利人充分行使诉权的基本思想。不过不少国家和地区也规定了诉讼费用负担的例外规则。如日本行政诉讼法规定，在瑕疵行政行为治愈和情况判决中，由胜诉方承担诉讼费用。

（三）对我国现行诉讼费制度的反思

在立案登记制全面实施的背景下，我国行政诉讼滥诉现象多发，笔者认为原因可能存在如下几个方面：

1. 立法思路的偏差。《诉讼费用交纳办法》按件低收费，确实贯彻了人民法院“司法为民”的政治导向，但我们也应当清醒的看到，该办法把让老百姓“打得起官司”作为改革主要目的，片面地大幅下调行政诉讼收费标准，严重虚置了诉讼费用由败诉方负担的原则，实际上是减轻了败诉方的违法、不诚信行为成本，违背司法规律。同时，有关减半收取诉讼费的制度安排，由于诉讼内在规律性所蕴含的对抗和当事人获取诉讼利益的期望值等因素制约，促进当事人快速、和平解决纠纷的成效并不明显。此外，在律师、鉴定机构等收费已经完全市场化的背景下，当事人的总体诉讼成本负担越来越高，“打官司难”问题难以获得根本解决。相反，由于诉讼费用低标准和立案登记制的叠加冲击，法院所受影响巨大，受案数量快速上升，会对适用简易程序、司法救助、胜诉退费等司法政策产生较大的负面影响。

2. 当事人行为的法经济学选择。行政诉讼原告滥用诉权的原因很多，而其中过低的诉讼费无疑是其中的一个重要因素。在任何诉讼中，国家投入的公共成本和当事人投入的私人成本都存在逆向损益关系，国家对行政诉讼投入越高，当事人承担的私人成本就越低。《诉讼费用交纳办法》实施之后，当事人启动行政诉讼是理性的、追求个人效用最大化的经济人对其权利维护方式的成本评估和收益预期比较下的必然行动策略，基本上不存在经济负担。因此，导致了行政诉讼收费制度抑制滥诉的功能不能发挥作用，恶意诉讼、资源浪费行为趋于泛滥。

总体而言，与目前世界各国关于行政诉讼收费制度相比较，我国《诉讼费用交纳办法》过于强化司法资源社会效益，弱化制度的经济效益，已严重制约了成本控制、滥诉防控、社会指引等功能的发挥，反而增加了当事人缠诉甚至滥诉的必然性。

三、制度重构：我国行政诉讼收费制度的设计进路

任何法律制度改革都会受到改革者所处法治环境和自身理性局限性的制约，因此不可能一蹴而就，总会有一个不断完善的过程。《诉讼费用交纳办法》实施后，诉讼费用下调确实使一部分社会成员(因原诉讼费征收标准过高而打不起官司的弱势群体)的福利得以改善。但也使诉讼费阻却不诚信行为的社会功能弱化，有限的诉讼资源被部分滥诉者不当占用。前文所列滥诉现象即是突出表现。在一定程度上，诉讼费标准高低都是小事，价值导向问题解决不好，模糊了法律的规则乃至影响实体法的良好实施，才是大问题。

（一）重构行政诉讼收费制度的基本原则

行政诉讼收费制度重构既要考虑行政诉讼活动的内在要求，也要适应现代法治发展趋势，反映行政诉讼价值追求。笔者认为，重构行政诉讼收费制度应遵循三项基本原则：

1. 合法性原则。行政诉讼收费制度是国家基本法律制度的重要组成部分，重构首先要根据立法法关于立法权限的规定，解决制度的合法性问题。

2. 合理性原则。只有在合法性的基础上，建立起合理的收费制度，才会在让行政诉讼当事人更容易接近法律所宣示的正义。从我国现阶段来看，向直接利用行政诉讼法律制度这一公共产品的受益人收取部分费用既是合理的，也是必要的。

3. 公开透明原则。行政诉讼费用制度与当事人切身利益相关，收费的范围、标准、规则必须公开、透明。将每个环节、每项费用的征收标准公开化，不仅有利于当事人更加便捷的行使诉权，同样有利于社会公众对司法进行有效监督。

（二）诉讼费制度改革的路径选择

1. 由有权立法主体全国人大进行立法。有学者提出应由人大制定统一的诉讼费用法，笔者认为这一观点较为中肯，诉讼费制度是我国诉讼制度的重要组成部分，在对行政诉讼收费制度重构时，必须由有资格的立法主体制定。根据我国《立法法》第八条“诉讼与仲裁制度只能制定法律”的规定，国务院无权规定行政诉讼收费制度，只有全国人大或其常委会才能以立法的形式加以规定。

2. 提高行政诉讼收费标准。曾有学者提出，重构行政诉讼收费制度，较为可取的方案是确立以“原告免交案件受理费、被告预交其他诉讼费用、原告胜诉有权请求被告负担必要诉讼支出”为特点的诉讼费用制度。笔者认为其设计方向存在偏差，根据实证研究的结果，当前行政诉讼制度中存在的最大问题是滥诉情况严重，如果按照其设计方案，无疑是缘木求鱼。鉴于该情况，已经有不少人在全国人大会议上提出适当提高行政诉讼受理费用。改革行政诉讼收费制度需要确立在肯定原有行政诉讼收费制度以国家负担为主的基础上，根据我国目前的社会经济发展状况，考虑国家财力、物价指数、当事人收入等诸多因素，平衡国家投入与当事人支出，合理制定诉讼费交纳标准。笔者建议，不再区分案件类型，对于所有行政案件一律按照每件1000元交纳案件受理费。

3. 适当扩大诉讼收费范围。为抑制滥诉，由败诉方承担的诉讼费范围应适当扩大。根据笔者前文行政诉讼费用包含裁判费用和当事人律师费用的观点，由败诉方承担案件受理费和胜诉方的律师费，使“惧讼”和“好讼”两类当事人在起诉和上诉时都三思而行，有助于制裁滥讼、抑制上诉、鼓励合作，也有助于鼓励和充分补偿拥有权利和真理的一方当事人利用司法途径维护自己的权利。

为防止行政诉讼当事人利用高额律师费阻却对方当事人正当行使诉权、或者在诉讼过程中有意增加律师费造成对方当事人心理负担的不良倾向，可规定在原告在提交起诉状、被告提交答辩状时，将己方委托律师费用的有效票据一并提交。

4. 驳回起诉和上诉的不退费。在保留原有撤诉减半收费规定的基础上，对于驳回起诉和上诉的案件实行正常按件收费，以引导当事人正确行使诉权。

5. 完善司法救助制度。许多国家(地区)如日本、德国等均在民事诉讼法中对诉讼费的司法救济制度作出明确规定。笔者建议，一是建立司法救助金专用账户，确保经费充足，明确经济困难的当事人可以申请使用司法救助金参与诉讼。二是简化申请条件，当事人只要能够证明确实经济困难，如仅提供低保证明即可。三是简化行政诉讼费减交、缓交的审批程序。

6. 建立诉讼费追缴执行制度。实现诉讼费制度功能的关键在于诉讼费最终承担者必须执行到位，因此必须建立诉讼费执行追缴制度，在裁判文书中详细地写明败诉方交纳诉讼费的期限、方式及逾期交纳要承担的法律责任。对败诉方在裁判文书规定期限内未自动补交诉讼费的，法院相关业务庭应依职权及时移送执行局单独执行诉讼费，避免胜诉方当事人利益受损和国家财政收入的流失。

在我国已经全面实施立案登记制的背景下，行政诉讼收费制度改革对于行政纠纷的调控、解决有着重要意义，因此，我们必须直面现有行政诉讼收费制度的短板，并依照法经济学中关于理性经济人诉讼行为选择理论的一般原理，根据我国经济社会发展的现状，有针对性的进行制度设计，才能更好的推动行政诉讼制度健康发展。

河南省南阳市宛城区人民法院   魏建国 刁德顺 秦柯

二○一七年八月十日

作者简介：

魏建国，男，1966年出生，1985年参加工作，中南财经政法大学法律硕士，现任南阳市宛城区人民法院院长。

联系方式：河南省南阳市宛城区人民法院

邮编：473000

联系电话：0377-61661166，17761629777

刁德顺，男，1964年11月出生，中南财经政法大学法律专业，现任南阳市宛城区人民法院副院长。

联系方式：河南省南阳市宛城区人民法院

邮编：473000

联系电话：0377-61661088，17737769777

秦柯，女，1975年生，1998年参加工作，郑州大学法律硕士，现任南阳市宛城区人民法院办公室副主任。

联系方式：河南省南阳市宛城区人民法院办公室

邮编：473000

联系电话：0377-61661019, 17737769628

邮箱：qinke7507@163.com

论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：魏建国 刁德顺 秦柯           日期：2016年8月25日

员额制后法官工作饱和度测算研究

论文提要：在当前法官员额制改革深入推进的背景下，法官工作饱和度问题是值得关注和深入研究的一个重要课题。面对日益增长的案件数量与相对固定的法官员额，多数法院通过招聘审判辅助人员类解决案多人少的矛盾，员额制后法官的工作量实际上是一个团队共同完成的，而绝非一个法官的工作量。因此团队的分工配合显得更为重要。以案件为中心合理测算法官工作总量，使法官集中处理核心审判事务，审判辅助人员和书记员各司其职，构建起高效审判团队，并通过合理测算法官工作饱和度，提高审判效率，关爱法官身心健康，实现审判工作良性可持续发展。笔者采用观察、计算、分析的方法，对法官当前工作现状进行了分析，通过对影响案件饱和度的因素进行分析，对办理案件所需时间进行了量化，对不同人员的工作进行了区分，并提出法官工作饱和度测算对法院人力资源管理的科学化、法官培训、考核等工作以及案件质量提升等方面的进一步应用具有重要的意义。

全文共9980字

主要创新观点

一个案件的办理，不仅需要核心审判事务，还包括大量的事务性辅助工作，如何对法官的工作量进行量化分析，从而合理确定法官一年的办案数，以及办理这些案件需要的辅助人员数量，从而使员额制后案件效率真正得到提升，是本文研究的重点。通过对核心审判事务和事务性辅助工作用时统计，以及办案流程的用时统计，来实现合理优化审判资源配置，科学安排法官工作量。通过对影响案件饱和度的因素进行分析，对办理案件所需时间进行了量化，对不同人员的工作进行了区分，并提出法官工作饱和度测算对法院人力资源管理的科学化、法官培训、考核等工作以及案件质量提升等方面的进一步应用具有重要的意义。

以下正文：

审判工作要遵循自身的规律。一旦法官审理的案件数量超出其自身可承受的饱和度，就会形成疲于应付，无暇他顾的局面。寻找办案数量的饱和度，不断提升法官可以从容承受的饱和度，是审判工作致力于改革与实践的方向。

法院近几年的收案量一直居高不下，以N市W区基层法院（以下简称W法院）为例，在办案法官人数没有增加的前提下，2014年收案总量6780件，结案4424件；2015年收案总量9171件，结案6296件；2016年收案总量10529件，结案7712件。尤其是2015年以来，受立案登记制、新民诉法实施及辖区宏观经济下行等大趋势的影响，民商事案件收案量明显增多，审理难度增大，诉讼保全数量剧增，面临的办案压力空前巨大。目前，法院“案多人少”矛盾十分突出，法官承受着巨大的工作压力，身体和精神长期处在高度紧张的状态。

本轮司法改革的核心是法官员额制改革，即在法院现有在编人员数额基础上，通过人员分类配备审判单元，缩减进入法官精英队伍的人数。故此，在司法改革大背景下，为提升司法效率，保证审判质量，必须客观、理性地认识和把握基层法官工作状态，通过合理确定基层一线办案法官工作饱和度，科学核定法官工作量，并通过优化法院队伍结构及审判资源配置等有效途径，让法官专心从事与行使审判权相关的审判核心事务。

一、设置法官工作饱和度的必要性

    按照现代汉语词典的解释，“饱和”一词原指“在一定温度和压力下，溶液所含溶质的量达到最大限度，不能再溶解”，后泛指“事物在某个范围内达到最高限度”。在人力资源管理中，“工作饱和”一词起源于1974年美国学者Freuden Berger 提出的“职业枯竭”概念，用以描述专业工作者在工作环境上所引发的身体与情绪耗竭现象，即在长期超负荷工作状态下，人们身体上极度疲劳，情绪和心理上严重耗竭，工作热情丧失，成就感降低，产生欲脱离职业的倦怠。综上可知，法官饱和工作量具有两层含义：一是在客观层面上，指的是法官在一定期间内在各种条件约束下所能办理的最大限度的案件量；二是在主观层面上，指的是法官在一定期间内即将达到职业枯竭的临界状态下所能办理的最大限度的案件量。从概念上看，法官饱和工作量是法官在极限状态下的工作情况，反映了法官的工作效率高低和工作负荷大小。 

（一）目前基层法官工作量实证分析

长期以来，“案多人少”的司法实践难题困扰着很多法院尤其是基层法院。简单地以政法专项编制数为基数确定员额比例，没有充分考虑辖区案件数和法官工作量。

1.高压工作模式消耗法官的精力和体力

法官每天的工作时间要分配用于阅卷、开庭、接待、调解、送达、保全、撰写法律文书、调研报告、案件汇报等事务，每天都在同时处理多起案件，其精力十分有限，很多工作都需要利用下班或周末时间完成。法官有限的精力疲于应对繁重的工作任务，身体长期处于亚健康状态，没有更多的精力去钻研法律或者培养其他兴趣爱好。

以W法院为例，法官的年平均办案总数150件。一年的时间扣除法定节假日、法定年休假、双休日等，剩余的有效工作日大约有240天，相当于法官每一天多要审结1件案子，审判任务相当繁重。

2.繁杂多样的辅助事务挤占法官的时间

在现行的司法体制机制下，法官每天不是简单地坐堂办案，还须兼顾除审判以外的其他工作。

一是事务性工作繁多。许多当事人矛盾尖锐，法官经常要担起接待和安抚当事人的工作，有时一接待就是半个工作日，其他诸如外出送达、查封保全、调查走访等，事无巨细都要负责管理，消耗了法官大部分的工作时间。

二是外部非审判工作。如扶贫帮教、社会治安综合治理、文明单位创建、普法宣传、社区志愿服务等。上述部分非审判任务在很大程度上，“决定着权力机关、地方党委和上级法院对法院业绩的评价，进而影响到法院能否从地方和上级获得足够的政策支持，所以必须由一些熟悉法院工作、具备审判经验的人去完成。”这一方面使大量具备法官身份的人员在法院内的二线部门专门从事上述工作，减少了法官队伍实际办案人数，变相增加了一线审判法官的审判工作量；另一方面，由于法官绩效考核中也包含对各项非审判任务的考评，也使一线法官压缩办案时间，完成部分非审判工作，额外增加了法官负担。

三是需配合从事宣传调研工作。法院要参与社会综合治理职能，将法律宣传带入社区，而这一系列的工作，往往是由法院的骨干法官来兼任；另外，面对来自上级法院及各级机关的司法调研任务也令法官们应接不暇，一些优秀的中青年法官还须承担调研信息宣传等文字工作，占用了他们大量的时间，据法官们反映，其大部分稿件往往需要利用业外时间才能完成。

3.不科学的考核指标挫伤法官工作积极性

为进一步充分尊重司法规律，尊重法官主体地位，最高人民法院作出了取消对全国各高级人民法院考核排名，仅保留审限内结案率等若干必要的约束性指标的决定。但事实上，指标导向的存在仍使许多考核项目并未真正从对法官的业务考量标准中剔除。

从内部来说，指标导向的压力下，上级法院仍定期对下级法院的审判质效指标进行通报，并在某种程度上作为评先评优的依据，法官们不得不人为加大工作量，以追求审判质效指标的优化，如增加调撤率、压低上诉率、信访率，提高年底结案率等等。从外部来看，法院还要应对地方党政机关以及上级部门的各种考核，比如各类调研宣传、司法建议、案例汇编、维稳工作等等。不尽科学的考核或非考核指标无形中加大了法官工作量和压力。

（二）法官长期过饱和工作带来的问题

法官长期处于高压的工作环境中，势必造成案件质量与法官审判精力的巨大冲突，对法院的长远发展以及法官的身心健康都造成严重影响。

1.案件质量难以保证

在法官整体素质相对稳定的情况下，办案的高质量主要依赖于以下因素：一是对案件有充分细致的了解，特别是针对当事人双方的证据要进行充分的调查核实；二是与当事人进行有效沟通，以准确把握案件争议焦点；三是对判案结论有慎重的考虑，特别是对于疑难复杂案件要依赖合议庭讨论决定；四是对法律文书的说理要清晰，对相关法律问题要进行深层剖析。这些工作都需要花费法官大量的时间和精力来完成，如果让过多其他事务挤占法官的审案时间或因大量的案件涌入而缩短了每件案件的审理时间，办案质量必然难以保证。当下的工作评价体系既要求结案量又要求高质量，导致很多法官在不断挑战自己的极限，经常会下意识的想到案件，即使是在下班后或者晚上睡觉时，同时也担心自己承办的案件出现差错。

2.司法公信得不到保证

法院以审判执行为中心任务来建立司法公信，而只有当每个个案、每个细节都处理得当才能树立司法公信。在案件数量激增而有效时间却很少的情况下，法官倾尽全力都难以及时处理案件问题以及有效保证案件质量，即持续的审判压力可能造成分配给每个案件、每个当事人的时间相对减少，有时在庭审中为了节约时间而允许当事人自由陈述的时间也不多，当事人往往因自身诉求得不到充分表达而感到法官办案不公或者办案效率不高。另外，法官在极度繁忙疲劳的时候，可能会出现裁判文书错漏、说话态度急躁等问题，都会引起当事人对司法人员素质和司法公信的质疑。

3.法院可持续发展乏力

法官工作任务重、审判压力大、工资待遇低等是法官对目前工作环境不满的重要原因。如果过度的审判压力无法得到缓解，法官的身心健康无法得到保障，则会加重人才流失的危机，影响法院审判机制的正常运行。

另外，当法官每天疲于结案，个人理论学习和提升的空间完全被挤占，其素质也就无从有效提升。由于没有理论体系作为思考的支撑，法官的学术水平和调研能力长期得不到突破，只能机械办案，最终也将沦为司法工匠。从可持续发展的角度看，对队伍素质的建设以及法院整体形象的树立都非常不利。

二、法官工作饱和度的影响因素及测算

（一）“三个变量”影响案件饱和度

研究法官工作量，就是要保证在正常的工作状况下，一名法官在单位时间内办理案件的数量。由于不同审级、不同地区法院的差异，无法用某个统一、确切的数字来概括法官工作量，但是对于影响法官工作量确定的因素却是可以分析的。笔者认为影响案件饱和度的变量有以下四个方面：一是法官，二是案件，三是审判组织结构。不同变量之间的不同组合会得出完全不同的案件饱和度，不应使用同一标准，应对上述变量进行分类设置。

1.办案主体差异性对案件饱和度的影响

法官作为案件的承办主体，法官的专业背景和学历层次以及从事审判工作的年限、年龄、性格、身体状况、职业境界等个体差异对案件的饱和度有很大影响。法官的差异性主要表现在：一是工作能力的差异。主要表现在不同年龄阶段其理论水平、业务能力、实践经验等不同。工作年限越长，经验越丰富的法官在处理同类型案件时用时相对较少，但年轻的法官因其理论知识较为全面、扎实，在理论适用以及案件分析说理上可能更胜一筹；二是性格差异。性格外向积极的法官因能投入更多的工作热情，在与当事人的交流当中可能更为得心应手，其调查、送达、调解等效率可能相对较高。同时，性格的差异也可能影响本人对工作的抗压能力，从而影响案件的审结效率。

2.案件类型差异性对办案饱和度的影响

不同案件类型的审理难易不同，因此也影响案件的审理效率。案件的差异性主要体现在不同类型的案件之间、同一类型但争议内容不同的案件之间、类型与内容基本相同但当事人不同的案件之间等等。比如审理建筑工程、医疗纠纷案件往往涉及鉴定问题，相比审理离婚案件用时要长很多；比如审理民间借贷纠纷案件，有些是事实清楚、法律关系明确，而有些则是涉及恶意诉讼、证据混乱、缺失等，案件的审理难易自然不同。普通程序与简易程序、小额速裁，判决与调解等用时都不一样。

3.审判结构差异性对办案饱和度的影响

案件审理采取的组织形式存在差异也将影响法官工作量。目前，W法院基本采取“一审一书”的配置模式，即一个法官配备一个书记员，甚至由于人员不足，有些庭室是两个法官共同配置一个书记员，有些庭室但并非每个庭室都配置机动的辅助人员。而只有为法官配置优秀的审判辅助人员，高效协助法官处理案件送达、调查、记录、信息录入、案件归档等各种审判辅助性事务，使法官有更多的精力投入庭审及文书制作，才能大大提高办案效率。

此外，由于目前法院信息化建设的加快，所有案件信息需要网上填报，因此对于电脑操作的熟练程度和电脑配置、科技投入等，都会影响办案效率。比如由于电脑配置低，一个案件录入和报结需要的工作时间增加，或者由于审判庭无法实现电脑打印等，必须由书记员手写庭审笔录，导致案件报结时庭审笔录录入审判流程管理系统需要重复劳动，导致工作效率的低下，因此物资配备的差异也在一定的程度上影响法官工作量的测算。

（二）合理设置法官工作饱和度

    如果不考虑其他变量，可以确定：法官工作饱和度=每年法院审结案件需要花费的总时间/每年每名法官可用的合理工作时间。法官工作量之外的所有其他相关因素都是通过影响法官工作量进而影响法官员额的最终确定。为确定每名法官在案件不同审判流程所花费的时间，笔者以随机抽取的100件案件和W法院53名民事审判法官为研究样本，主办法官以记录审判日志的方式，记录各个审判流程所需时间。

1.测算依据

由于各种客观差异因素的存在，故在测定法官工作量的样本选择上应尽量选取具有一定代表性的研究样本。本文主要以该院民商事业务庭中的办案现状切入，测算的审判组织形式是“一审一书”的组合形式，并只考虑法官正常的工作时间，排除加班时间。

笔者以案件审理的具体流程为主线设置调查内容，将审判工作区分为核心审判事务工作用时（表一）与事务性辅助工作用时（表二）（以W法院2016年审理民事案件的基本情况为样本），具体统计情况如下：

表一：核心审判事务用时统计表

表二：事务性辅助工作的用时统计表

   除此之外，法官需抽出时间参加各类培训、会议、案例研讨、调研等，该部分的用时以每月大概费时2天计算（以每年的固定外出培训5天，加上不定期分部门的业务培训及系统会议等业外事务为例进行估算），一年大概用时24天。据此，根据上文所述，若法官一年除去各种节假日之后实际工作日以240天计算，则实际从事审判实务的时间为216天，每天实际工作时间为6.5小时，则每位法官每年的实际工作时间合计为1404小时（216天×6.5小时=1404小时）。

2.测算方法

以表一、表二所统计的数据为依据，根据某些审理环节中发生频率的百分比乘以平均耗时可以得出该环节平均所需用时，再根据各个环节的用时相加即可得出审理单件案件所需的平均用时，具体计算分别如下：

以判决结案的案件用时统计，其中：

简易程序：A+B+C+D+E+H+I+J+K+L（简易）=13（小时）。

普通程序：A+B+C+D+E+F+H+I+J+K+L（普通）=20.75（小时）。

如果法官仅负责案件核心审判任务的工作，则其单个案件所需的平均用时分别如下：

简易程序：A+B+C+D+E+H=6.84（小时）。

普通程序：A+B+C+D+E+F+H=13.66（小时）。

另外，根据该院2016年的审判运行动态分析报告显示，被调研的11个民事审判庭判决结案率为47.82%，调解撤诉率为36.21%，其中需通过开庭审理方可调解或撤诉成功的案例约为62.37%。故以调解结案的单个案件所需平均用时大概分别如下：

简易程序：A+B+C+（D+E）×62.37%+G+I+J+K+L（简易）=9.92（小时）。

普通程序：A+B+C+（D+E+F）×62.37% +G+I+J+K+L（普通）=13.47（小时）。

如果法官仅负责案件核心审判任务的工作，单个案件所需的平均用时分别如下：

简易程序：A+B+C+（D+E）×62.37%+G=3.76（小时）

普通程序：A+B+C+（D+E+F）×62.37% +G=6.38（小时）。

根据简易程序与普通程序的案件比例，可得出，在目前的人员配置情况下，审理单个民事案件平均大概所需用时分别如下：

以判决结案：13×50.35%+20.75×49.65%=16.85（小时）。

以调解结案：9.92×50.35%+13.47×49.65%=11.68（小时）。

如果法官仅负责案件核心审判任务的工作，则其审理单个民事案件平均大概所需用时间如下：

以判决结案：6.84×50.35%+13.66×49.65%=10.22（小时）。

以调解结案：3.76×50.35%+6.38×49.65%=5.06（小时）。

那么，根据“法官审判工作量=法官每年实际办案时间÷单个案件办理所需时间”的计算公式，该院民事法官在参与了案件审理的全部环节之后的审判工作量=1404÷（16.85×54.86%+11.68×45.14%）=96.76（件）≈97（件）。

而如果法官仅负责单个案件核心审判任务的工作，则其审判工作量=1404÷（10.22×54.86%+5.06×45.14%）=177.95（件）≈178（件）。

综上，笔者认为，法官的审判工作量与审判辅助人员的配置密切相关。在未来的审判运行机制改革中，若改变当下“一审一书”的审判组合形式，将事务性程序性的辅助审判工作交由辅助人员完成，那么民事法官的工作量可以在97～178件案件之间进行调配。

三、法官饱和工作量测算的进一步应用

所有影响法官配置的因素均会通过其“传导效应”，即其影响转变为诉讼形式进入法院。如社会经济发展水平越高，商品交易就越频繁，交易增多争议在所难免，在替代性纠纷解决机制尚不健全的现状下，社会公众大多会将其诉争诉诸于司法途径，这种日益高涨的司法需求进而逐渐拉高了法官员额的供给曲线。但由于法官员额基本固定，因此，要完成不断增加的案件工作量必须增加法官助理人数。目前按照“一审一书”的审判组合形式来看，法官的工作容量已经远远超过合理工作量。故此，在法院收案数量持续上涨，法官员额不断深入探索，人案矛盾仍然尖锐的大背景下，如何适当分配法官工作量，使法官回归正常的工作状态，笔者认为可以从以下几方面进行努力：

（一）以饱和定人员：促进法院人力资源管理的科学化

法官饱和工作量是法院人力资源管理的重要参考。首先在法官员额制实施方面，员额法官的工作量应以不超过饱和工作量为限度，如果超过一定比例比如20%的法官处于饱和状态，在法官能力、辅助人员配备达到最佳水平情况下，应考虑增加该法院法官员额编制，如果某法院长期处于不饱和状态，工作时间饱和度较低，说明该法院法官员额过多导致“资源浪费”，应将员额分配给本地区其他超负荷运行的法院。其次，在各审判部门之间，人员调动也要以各部门、各层次法官工作量饱和情况为依据，确保审判资源向案件量多、压力大的部门倾斜，并进一步优化审判团队配置，努力实现“人岗匹配”。再次，审判辅助人员配备模式也要根据法官饱和工作量的办案需求进行调适，寻找到适合本法院、本部门的最佳配置方案。

实行法官员额制，严格控制法官数量的情况下，如果不增加以法官为中心的审判团队力量，则无法应对繁重的审判任务。在“法官+法官助理+书记员”的审判运行模式下,若要达到最低的法官及法官助理1:1的配比，则仍需配备40%左右的法官助理，并适当在司法辅助人员配置方面向基层法院倾斜。

在确定法官员额的同时要重视发挥法官助理队伍的作用，有意识地根据不同年龄、不同性格、不同能力的法官和法官助理进行合理调配，以达到人才的最优组合。如果按照优化后的审判单元配置，法官的工作量大概可达到178件/年。  

（二）以饱和定职责：促进法院人员分类管理的标准化

法官和司法辅助人员承担性质完全不同的工作。法官的主要职责是依法独立审判案件，审判案件是其第一要务。但司法实践情况复杂，导致法官既要遵循既定的法律程序与必要的工作规范开展工作，又不得不根据实践需要进行相应的灵活调整。法官合理工作量的确定，还要明确审判单元中各项任务的分配。法官的中心任务是确保裁判权的正确行使，主要包括三项内容:一是事实认定，即通过庭前阅卷并约谈当事人，根据现有证据及当事人陈述初步了解案件情况；二是法律适用，即根据开庭情况，准确把握双方争议的焦点，最大限度还原案件事实并厘清法律关系；三是司法裁断，即在开庭审理后通过资料整理及思路整合，法官要通过案例研究或合议讨论最终完成决策性的裁判工作。只有让法官专注核心审判事务工作，才能最大限度地加大法官工作量，以应对不断激增的案件总量。（见图一）

辅助性审判任务则由审判辅助人员完成，具体而言，以是否具有相应的司法专业能力将其分为两类，一类是法官助理，从事具有相应司法技术含量的审判技术性工作，另一类是书记员，从事无需司法技术要求的纯粹审判事务性工作。（见图二）。

合理缩减法官的事务性工作。法官应以审判事务为中心，并集中精力完成高质效的案件审理。审判辅助人员在一定程度上需要帮助法官分担一些事务性工作之外，还可以从以下几方面合理为法官减负：一是适当减少法官工作时间之内的业务活动。对于非属于业务性培训的会议应遵循法官意愿，不强制要求法官参加。法院因参与社会综合管理需要而不可避免地要组织法律宣讲、普法宣传等活动的，应合理分配给不同的法官参加。二是要精简考核标准，将不符合司法审判规律的考核标准剔除，仅保留必要的对法官审判工作起到监督管理作用的诸如审限内结案率、重审发改率等考核标准，减少指标导向下可能增加的诸如撰写汇报、自查报告等非审判工作。三是进一步推进审判方式改革，推进合议庭负责制，将审批权下放，让法官真正为自己办理的案件负责，尽可能将干预审判环节的事务性工作降到最少。

图一：法官的工作职责明细

图二：审判辅助人员的工作职责明细

（三）以饱和求效率：促进法官培训、考核、激励和保障机制的系统化

首先，借助饱和工作量分析，可以明确不同层次法官所应具备的技能、知识和心理条件，从而设计出更加合理的法官培训方案；其次，不同层次法官的饱和工作量，为法官晋级晋升、上级法院从下级法院遴选法官提供了更加科学的考核标准；再次，各法院、法院内部各部门之间收案数的差异是客观存在的，在将来法院人财物省级统管改革背景下，为了防止因绝对平均主义影响法官办案积极性，应以饱和工作量为依据健全法官薪酬制度。最后，对法官的保障不能仅限于薪酬待遇或是人身安全，更基本的是保障法官的休息权、健康权和发展权，如果司法改革以牺牲法官身心健康和持续发展为代价，则无异于“涸泽而渔”、“饮鸩止渴”，而法官饱和工作量分析在提高对法官健康问题的重视和相关保障制度的完善方面能够发挥积极作用。

（四）以饱和增效益：促进结案数量与案件质量、司法公信提升的同步化

任何司法改革，都以消化积案为最终目标。但本文有关法官饱和工作量的分析表明，片面追求结案数量目标，不利于实现司法效益的最大化。法官饱和工作量为我们提供了衡量办案数量与案件质量、司法公信是否同步提升的一个标准，也可视为一种提示和预警，在结案数接近饱和情况下，必须更加重视对案件质量的监督以及当事人和公众满意度的监测，及时发现不足，加强制度建设和管理力度，以制度促公正，向管理要效益。

（五）以饱和增渠道：扩宽诉讼外和诉讼内的结案渠道

从今年全国法院系统的大环境看，各地收案量大部分呈“井喷式”发展，研究法官工作饱和度，可以拓宽诉讼外和诉讼内的结案渠道，外部求援，内部挖潜加以解决：一是拓宽诉讼外的结案渠道。从上文工作量测算分析可知，以判决结案比以调解结案大约多耗费了0.44倍～1.02倍的时间，故充分利用诉调对接，深入开展诉前、庭前、庭审调解等手段，能大大减少法官工作量，也能真正达到案结事了的社会效果。二是合理分配繁简不同的案件类型。随着民事案件数量逐年上升，整合审判力量，优化资源配置，规范和完善案件繁简分流的路径，成为当前法院审判工作的重要任务。对民事案件和诉讼程序进行繁简分流, 将复杂案件与简单案件分类处理，既提高简单案件的处理效率，又能通过分流合理配置司法资源，保质保效的完成复杂案件的审理工作，使得不同案件获得不同的审判保障，缓解司法资源与司法需求的剧烈冲突, 真正达到“当繁则繁、宜简则简、难案精审、简案快审”的工作目的，实现公正与效率的合理平衡。实行专业化审判改革，比如由民一庭审理的大多为疑难复杂案件，长期未结案件居全院首位；又如由民二庭审理的金融类案件，保全工作为全院最多，这些案件在审理过程中无论从实体还是程序上工作量十分巨大。

在今后的改革中，应打破以庭室为单位的分案模式，建立以专业合议庭为单位的分案形式，强化专业化审判。专业化合议庭在类案审理方面具有专业、高效的优势，将特定类型的案件交其审理，将极大地提高案件审判质量效率，这已是被该院实践所证明。但是，应根据案件类型、案件性质、标的大小等，明确复杂、简单案件的标准，将不同类型的案件在某一个或某几个审判单元之间、同一个合议庭的不同法官之间进行合理分配，并以专业合议庭为单位确定不同的工作任务，以平衡法官工作量。

结 语

到目前为止，关于法官工作饱和度的专门研究还比较少。传统测算方法如权重系数法、区间估值法、回归分析法虽然有一定合理性，但也存在比较明显的缺陷。例如计算过于复杂，在实践中应用程度低，是理想化的一种测算，忽略了人的差异性等。本文采用观察、测算、分析的方法，运用定量分析的方法，测算出的数据基本上和基层法官认为自己能够承受的最大工作量相吻合，本文的理论分析和模型建构打破了传统测算方法以案件为中心的定式思维，提供了以法官为中心的新视角，以及以案件分工和流程为路径的新方法，对于相关实践和理论研究具有一定启发和参考价值。然而，任何统计模型都不可能十全十美，由于司法改革尚在继续，企求一种模式一劳永逸地解决问题，显然是夸大了它的作用，我们在一点一滴的不断改进、不断完善，为司改的各项措施提供技术支撑，再好的理念，再好的制度，如果没有理念的支撑，没有配套的规定，就可能沦为一句空谈。笔者相信，随着法官员额制的稳步推进和各项改革的全面落实，法官饱和工作量研究将为更多的人所关注和参与，“法官多少才够用”、“法官办多少案件才合理”等问题也终会有一天得到令人满意的答案，法官的工作状态也会得到进一步的改善。