河南法官进修学院

论文摘要：

    近年来各级和各地法院都将推进院庭长办案作为本轮司法体制改革的重要内容之一。关于院庭长办案常态化、制度化的各种报道铺天盖地，层出不穷，然而实践运行效果并不乐观，该制度的设计初衷在一定程度上被规避或架空。本文拟从实证研究出发，选取A市两级法院院庭长办案情况为样本进行梳理，揭示司法实务中院庭长办案的实践运行状况，分析其效果如何，问题何在，原因何在。在此基础上，结合我国司法实际，以院庭长办案数量、类型、方式、考评等方面作为设计重点，优化内外部环境，提出完善这一制度模式的路径选择，为切实解决制约院庭长办案效能发挥存在的自身、制度和实践层面的不利因素，从近期措施设计和远期规划目标两个方面探索院庭长办案的准确定位，希冀对破解当前改革进程中的隐形阻力有所助力。（全文约9000字）

主要创新观点：

    院、庭长作为司法权力运行中的一类特殊主体，是此次司法体制改革重点关注的对象。基于司法实践中院庭长办案制度适用的困境，该制度仍具有较为广阔的研究空间。本文的创新点是：运用实证方法，笔者拟通过对中基层法院院庭长办案情况数据进行收集汇总、统计分析，通过调查问卷、走访座谈，对司法实践中存在的问题进行总结和反思，在此基础上提出合理化和可操作的改革路径。重点从微观层面对推进院庭长办案的具体措施进行设计，从宏观层面对未来法院内部审判权与行政权分离进行展望。

以下正文：

引言

事实上院庭长办案并非新鲜话题。早在1998年，《人民法院第一个五年改革纲要》就对院庭长办案提出要求，但是由于缺乏硬性规定和配套措施，实践中院庭长亲自办案的情形十分鲜见。随着司法责任制改革的不断推进，为有效落实“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革目标，2015年9月，最高人民法院发布的《完善人民法院司法责任制的若干意见》(法发【2015】13号)中专门指出，进入法官员额的院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长应当办理案件。2017年4月，最高人民法院下发《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》（法发【2017】10号），对中基层人民法院院庭长办案数量、办案类型、办案方式作了具体规定，加强了对院庭长办案情况的公示通报、考核监督，使得入额的院庭长真正从“幕后”走到“台前”。重回审判席成为刚性要求，院庭长担任审判长开庭审理案件和直接主审案件的情况逐渐制度化、常态化。院庭长亲自办案，使院庭长能从根深蒂固的行政化桎梏和纷繁复杂的事务工作中解放出来，体现了他们作为法官的职业回归，对于优化审判资源配置，缓解案多人少的压力，发挥资深法官审判经验丰富的优势，探索建立更加符合司法规律的审判权运行模式具有重要意义。

当前院庭长办案机制改革的推进可谓如火如荼，各种审判质效向好的数据比比皆是，然而改革预设目标的真正落地显然并非易事。由于院庭长们仍需承担相当的审判管理监督事务和司法行政事务，既当院庭长又做员额法官似乎难以兼得。院庭长办案的实际运行效果有待进一步细致考察和审慎评估，如何走出院庭长办案的困境，值得深思和探讨。

一、实践考察：院庭长办案制度的运行现状

 （一）院庭长办案数量打折扣    

（图示一）

以某市中院和所辖基层院入额院领导办案情况为例^（1），可以看出，改革的目的值得推崇，实践效果却如同院领导的结案数一样，屡屡打折。由图示一可以看出，2017年上半年，A市两级法院院领导办案数量共计1552件，平均仅占受理案件总数的5.06%，而F法院院领导办案数量占所在法院受理案件总数的0.22%，几乎可忽略不计，人均办案数仅为个位数。院领导办理案件数量相对较低,与最高法院的要求也相去甚远。与此同时，A市院领导入额共65人，占两级法院总入额法官的16.67%。一高一低凸显了审判资源配置的错位，在改革后法官总量减少，案件持续增多的形势下，势必加剧案多人少矛盾，容易挫伤一线办案法官的积极性，形成了法院内部的不公平。

    入额情况                       办案情况

（图示二）

（二）院庭长办案类型简单化

院庭长多数从审判一线的资深法官中脱颖而出，通常是更优质的司法资源。无论是专业素养、业务能力、审判经验，还是对外沟通协调能力、对内资源调配等方面，往往比普通法官更胜一筹。因此，院庭长回归法官角色本位，办理重大、复杂、疑难案件、新类型案件、区域范围内有影响力、社会关注度高的案件、在法律适用方面具有普遍意义的案件，显然更能发挥院庭长的职业优势，并保证案件的审判质量，进而提升司法公信力。从某市两级法院院领导办理案件的案由分析看，院领导办理简单案件的现象仍不同程度存在。A市两级法院普遍采取随机分案为主，指定分案为辅的方式，除去参与审理最高人民法院指定的大要案外，主要集中在民间借贷、金融借款、离婚、医疗损害责任纠纷，信用卡诈骗、抢劫、故意伤害等案由，占比59%。而明显相对简单的民事、刑事案件诸如机动车交通事故、危险驾驶罪、交通肇事罪、寻衅滋事罪、管辖权异议案件、减刑假释案件、非诉执行审查案件、以及确定能够执行到位的执行案件等也占有相当的比例，达到41%，而简易程序含小额诉讼案件占比超过60%。对那些涉信访案件、矛盾尖锐的行政案件、重大敏感案件院庭长却鲜少问津。^（2）这与改革确定的院领导作为优质审判资源，应当办理重大疑难复杂案件的初衷明显相悖。出现这样的情况原因可能很多，无法回避的一点可能在于中央政法委和最高人民法院相继出台的改革政策和制度文件中，强调了院庭长办案必须达到一定的数量，为了达到规定的结案数量在年底考核中不至于因数量问题被退出的权宜之计。

（图示三）

（三）院庭长办案方式存在变通

    院庭长办案就是要将时间、精力与资源真正投入到案件审判中去，起到引领示范带动作用。然而调研访谈中法官对院庭长办案普遍持质疑态度，同时实践中院庭长本身的表现也很难令人信服。按照改革要求，院庭长担任主审法官或审判长的，要亲自阅卷并制作笔录、主持庭审、组织评议、撰写（签署）法律文书等；参审案件的，要审阅案件材料、参加庭审并按庭审分工履行职责、参加评议等。实践中变相执行院庭长办案制度的情形让广大员额法官“想说爱你不容易”：一是一些法院采取“作秀式”开庭审理方式，协助法官不堪其苦。原本驾轻就熟的案件审理过程变得拖沓冗长，办案效率不升反降。为协助院庭长办案,常常要准备阅卷记录、汇报材料、庭审提纲,还要一步一请示,甚至还要提示修正院庭长办理案件中可能出现的各类瑕疵,这些工作耗费的精力和时间远高于法官独自办理同类案件的耗时耗力。二是委托办案、挂名办案等虚假办案的现象不同程度存在,院庭长全权委托给其他员额法官或未入额法官，对于案件的整体情况知之甚少，员额法官完成自身规定的案件数已是负重前行，再增加工作量更加勉为其难。司法规律讲求法官应亲身经历案件审理的全过程，直接接触和审查各种证据，特别是通过直接听取诉讼双方及其他诉讼参与人的主张、陈述、理由、依据和质证、辩论，从而正确认定事实和适用法律，对案件做出既合乎法律又合乎情理的公正裁判。不能够做到全程亲历亲为，难以获得对法官主体地位、司法主体责任和司法基本规律的理性认识与回归。^（3）

（四）院庭长办案考核运用流于形式

在考核方式上，从法院自身内部看，尽管最高人民法院对院庭长办案数量有了明确的具体要求，各地法院也相继出台了相应的具体实施办法，但院庭长自身所在法院鲜有明确的办案考核要求，理论上也存在自身考核自己的难度。从不同层级法院看，院庭长办案是落实司法责任制改革的重要内容之一，考核方式主要为一种自上而下的督导，是点对面的一种考核，很难反映制度实际运行情况。在考核内容上，院庭长办案侧重于考核办案数量，对于院庭长办案类型和办案具体过程的考核重视不够。在考核结果运用上，考核结果更多将其作为落实司法责任制改革情况的评判依据，侧重于对改革成效进行宣传，还没有将院庭长办案考核与员额法官退出机制相联系。考核结果对于真正推动院庭长办案制度的落实作用有限。

二、成因追问：制约院庭长办案的障碍分析

    实践中不乏有优秀的院庭长率先垂范，严格落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的要求，发挥其在司法审判上的能力经验等业务优势，突出其办案的示范指导作用，并以此推动审判质量和效率得到全面提升。然而整体实际效果不佳的原因可能但不限于以下“五个困境”：

   （一）困境一：行政化思维模式根深蒂固

   我国的司法权脱胎于行政权，组织架构、诉讼制度、管理制度、决策方式、问责方式等都采取类似于行政机关的模式。“审而优则仕”后，院庭长便可以把从该行政职务中获得的权威显性或隐性地体现于案件审判，同时在这个过程中院庭长的司法责任被虚化。^（4）院庭长多扮演案件承办法官的行政上级的角色，习惯于通过审批案件、旁听合议、听取汇报、文书送阅审签等方式行使审判权。而改革要求入额的院庭长必须亲历主审案件，承担责任，部分院庭长客观上还不能，主观上也不愿意马上适应角色的转变。

（二）困境二：行政事务管理工作过于繁杂

    改革必然涉及法院内部权力架构的深层次调整，其中当然包括审判权和行政权或者说管理权的重新配置。旧有体制下，院庭长的审判属性在很大程度上被行政属性所湮没。

以某基层院副院长一周的工作安排和工作时间占比为例，可窥一斑：以周工作时间平均为52小时为计量单位，1、党组周例会2小时；2、审委会和专业法官会议讨论3小时；3、院领导接访8小时；陪同县委书记、县长接访4小时；4、参加县委中心组学习、信访例会、部门协调会、上级法院、县委临时会议18小时；5、协调机关内部人事、后勤保障事务、财务审批4小时；6、创卫、防汛、下乡扶贫4小时；7、阅卷、开庭、撰写判决4小时；8、对外联络、个案协调、审判资源调配、到法庭检查3小时；9、审判质效监管、点评1小时。

我们把碎片式的工作事项和时间分配进行梳理归类整合，认为院领导的主要职责大致可以分成四类：（1）外部事务性工作，包括政治学习、接访、开会、防汛、扶贫、汇报等工作，用时26小时，占比50% ；（2）内部行政事务管理，包括各种会议、检查、协调、审批事项，用时17小时，占比32.69%；（3）个案审判，包括阅卷、开庭、合议、撰写或修改文书，用时4小时，占比7.6% ；（4）内部审判管理监督事务，包括参加专业法官会议、审委会、审判质效点评、流程管理等，用时5小时，占比9.71% 。

院领导用于个案审判的有效时间占比仅为7.6%，由此可见，如果不能有效减少内外部行政事务，要求院领导亲自办理一定比例的重大疑难复杂案件就是奢谈。

（图示四）

（三）困境三：专业能力水平不相适应

   司法裁判是一门专业性很强的工作，既需要丰富的司法实践经验，也需要对最新法律法规司法解释不断深入学习了解。入额的院庭长中不乏长期在审判一线办案的资深法官，但也有些院庭长长期从事行政事务,对执法办案业务生疏荒废已久,不敢办案；有些院庭长是从法院系统外调入,缺乏一线办案经验,不会办案；有些院庭长认为办案熬神耗力，信访压力大，不愿办案。^（5）总体来看，相较于院庭长应当办理重大疑难复杂案件的定位，院庭长在审判理念和业务知识上仍还有提升的空间。

（四）困境四：激励和制约措施不到位

改革前，院庭长不办理案件是普遍现象，一般院庭长都具备较高的行政职位，自身享有较高的职级待遇。院庭长的选任导向还未完全实现从协调型、管理型人才向业务型、审判型法官的转变，院庭长办理案件的内在动力普遍不足。目前，院庭长办案制度性约束不足。虽然规定了院庭长每年办理案件的具体数量和范围，但在制度上缺乏明确的惩罚措施和约束机制。如在分案制度上，没有针对院领导的分案特殊机制，结果导致分案部门和院领导之间形成了隐性默契，为院领导办理简单案件提供了空间。在考核机制上，员额退出机制的真正落实到位仍有待观察。

三、理性回应：完善院庭长办案制度的策略选择

（一）微观探寻：具体制度设计

    司法领域中的“行政化”倾向在短时间内不会消除，院领导作为改革方案的制定者，作为事务性工作缠身的法院的管理者，作为习惯于案件审批的决策者，寄希望于主观自觉恐怕远远不够，必须立足当前，着眼长远，从制度上建立起院领导办理案件的约束机制，通过制度约束，深化落实，评估问效，方可欲期。

1、改革分案机制，淡化数量要求

从应然角度讲，凡是入额的法官，都具备办理无论难易繁简各类案件的能力，随机分案减少人为操作因素，更能体现公平原则。但不可否认的是由于长期以来法官养成机制的不完备，在一定时期内入额法官的审判工作资历、能力不可能相同。随机分案制度之下，既有可能将重大、疑难案件分配给资历较浅的法官，也有可能将一些简易、小额案件分配给一般来说具有丰富审判经验和较高专业水平的院庭长。对于前一种情形，无益于法官的逐步成长，也不利于案件的公正、及时审判，对于后一种情况，除了能够满足院庭长结案数量的要求之外意义也并不大，反而可能使其陷入司法裁判的程序性、事务性工作之中，影响正常的司法管理职能的行使。^（6）建议结合目前正在积极试行的繁简分流机制改革，可遵循“二八”定律，将案件分为简易、普通、疑难、重大几大类，在分类的基础上再行随机分配，根据法官的审判经验和资历，配置不同的案件比例，初任法官主要办理简易案件，配以一定比例普通案件即可，不宜分配疑难案件，资深法官则应当以普通和疑难案件为主。院庭长办案更是重在质，不在量。

2、明确院领导办案范围

2017年7月，最高人民法院印发的《最高人民法院司法责任制实施意见（试行）》对院庭长的办案类型进行了具体规定，包括重大、疑难、复杂、新类型及具有指导意义的案件；经高级人民法院审判委员会讨论决定，在本院适用二审程序、审判监督程序、国家赔偿监督程序审理的案件；对本院生效案件启动审判监督程序、国家赔偿监督程序进行再审、重新审理的案件等。建议各院参照最高人民法院的做法，对院庭长审理案件范围具体列项说明，防止选择简单案由办案，可以明确诸如发回重审、指令审理、涉信访隐患、新类型、社会关注度高等案件必须由院领导进行审理，此类案件往往涉及到审判资源的调配、重要证据的调取审查、与其他部门的沟通协调等问题，由院庭长主审或担任审判长参与审判，更有利于工作的开展和衔接。通过明确疑难案件案由，推动院领导重点办理疑难案件，以充分发挥法院优质审判资源的效能。

3、严格院庭长办案考评机制和公示制度

针对院庭长实际工作情况，通过区分其审判管理权、审判监督权和具体审判职责，重点建立审判职责的考评机制。一方面从办理案件数量上严格控制。另一方面从办理案件类型上进行细化。可将案件数量和案件类型确定一定的考核权重，通过具体核算，确定院庭长办理案件的实效。对于考评结果的运用除了与绩效奖金挂钩外，对于办理案件长期达不到基本要求的院庭长，应在将来员额退出机制中作为退出情形之一。对于考评方式应以上级考评为主，通过借助审判管理系统平台，直接提取院庭长办理案件数据，确保考评的客观公正。通过强化考评结果的运用，形成院庭长办案的外部约束。从法院内部而言，建立院庭长办案公示制度，对于院庭长办案数量和主要类型要适时公布，实现内部监督制约。在员额退出机制中，其他入额法官对院庭长办理案件情况的评价和意见应作为其应否退出员额的重要参考，形成法院内部对于院庭长办案的内部约束。除此之外，要想确保改革落到实处，必须最大限度地公开办案信息,要重点公开案件类型,要充分说明案件疑难复杂的原因,不能简单公开案件数量等简单信息。建立多元化、多方位、多层次、多平台的监督体系,尤其是注重发挥新闻媒体、人大政协、上级法院的监督作用。

4、完善院庭长办案的审判辅助人员配备

院庭长作为入额法官，为其配备必要的审判辅助人员是其履行审判职责的重要保障。各地关于院庭长审判辅助人员配备模式也各有不同。相较于普通入额法官，院庭长审判辅助人员的配备过程中又有一些特殊情况。在1+1+1审判团队模式下，每个院庭长都如此配置，相较于其办理案件数量，势必造成审判资源的浪费。在院庭长担任审判长的模式下，院庭长审判辅助人员的配备由所在团队予以保障。这时审判辅助人员往往以服务整个团队为主，在院庭长还同时负责审判管理等行政事务情况下，容易出现保障不到位的现象。院庭长办案审判辅助人员配备，原则上应根据其办理案件数量建立灵活的动态调整机制。如副院长办理30%案件，可以将审理同一类案件的两个副院长建立审判团队，按照2+1+1模式进行配置。针对院领导办案，也可以直接建立大的审判团队，以案件数量，参照一般入额法官办案数量，为大审判团队配备一定数量法官助理和书记员。

5、进一步整合减少内部行政事务

强化统一管理，整合行政事务，逐步改革法院的行政化管理模式。当前，从法院内部来说，应采取行之有效的措施，逐步解决文山会海和行政事务繁多问题，减少院、庭长办案的客观障碍。一是尽可能地精简各种会议、发文。减少会议召开的次数、压缩参加的人数、时间，限制各类文件数量，对于必须下发的文件，要做到内容简明扼要，尽量避免重复发文、交叉发文等重复劳动资源浪费问题。二是改变传统的行政审批的方式来指导审判工作的做法，代之以符合审判规律的方式，通过加大案件评查、案例发布、示范开庭、业务点评等力度来推动审判工作。三是整合行政事务性工作。对车辆、报销、招待等事务一律交由专门负责司法行政事务的部门统一办理，以减少业务庭长及分管院长的负担。^（7）

6、逐步改善法院的外部环境

为院、庭长办案创造良好的外部条件。一是各级党委要改变对法院的领导和管理方式，考虑到法院审判工作的特殊性，不能把完全将法院作为同级党委和政府的一个部门来对待，让其参加各式各样的会议、名目繁多的专项活动，对其开展形式多样的检查。要尽可能减少安排法院事务性任务，使各级法院的院、庭长能够集中时间和精力办案和指导、管理审判工作。二是各级党委、人大、政府及有关部门特别是领导同志要严格依法办事，树立司法权威，切实保障和支持人民法院依法独立行使审判权，杜绝打招呼、批条子等干预法院独立办案现象。三是尽快实现省以下人财物统管，让法院院长从人财物供给的隐忧中解脱出来。

（二）宏观定向：远期目标规划

1、加强院、庭长的职业化建设

切实提高院、庭长的办案能力和水平。一方面，要严格院、庭长的选任标准，完善选任机制，杜绝法院外部无法律专业知识、无法律专业工作经历人员进入院、庭长队伍，及时提拔重用德才兼备、有着丰富审判工作经验的优秀法官担任院、庭长职务，建设一支能办案、会办案的院、庭长队伍，使他们成为名副其实的“法官精英”。另一方面，明晰院庭长角色的重新定位。员额制改革的实行和法院内部人员分类管理的制度设计初衷在于建立有别于普通公务员的管理体制。按照员额制法官制度规定，员额法官将按照单独职务序列进行管理，不再具有相应行政职务。院庭长在将来的员额法官管理体制中处于什么地位，现在还存在诸多争议。按照员额制法官改革的终极目的，副院长和庭长的设置已经显得冗余。院长作为一个必要的存在，有学者主张参照德国法院院长“二元”身份做法，即一方面作为法官履行法官职务，另一方面是司法管理机关。^（8）但出于保障法官独立行使职权的必要，法院管理秉持自治原则。所有涉及审判管理事务一般均由法官自治管理，对外行政事务一般才由院长承担。

2、确定两权分离、以审判为中心的理念

毋庸置疑，审判是法院的核心职能，审判权是法院的核心权力。法院内部行政系统对人财物的管理，目标是保障审判系统的有序运转，具有从属性。但从目前的情况来看，行政系统明显占据“优势地位”，对审判系统进行了不当的分权，违背了审判规律。解决问题的根本之策在于行政和审判分离。要有效解决法院内部审判权与行政权不分的问题，就要规范审判权与司法权的界限，确保司法行政工作服务于审判，突出审判的主业和法官在审判工作中的独立地位。新一轮的司法改革应该树立“让司法的归司法，让行政的归行政”的理念。把审判权交给专业的法官，把行政事务管理权交给从事行政事务的专门机构。这样既突出法官的办案主体地位，也推进法院行政管理事务的专业化。将行政事务管理权分离出来，成立集中管理、与审判无涉的专业性行政事务管理机构。^（9）福田区法院取消庭长管理层级后，专门设立了党政事务协理员暨廉政专员，协助分管副院长统筹管理相关审判团队的党务、廉政监督、队伍建设、行政管理等事务，在中间架构上建立审判管理和行政管理剥离的新格局。而从长远来看，应探索集约化管理方式，建立专门的司法政务机构，或将政务类事务剥离法院，交由司法行政机关承担，推进法院行政管理色彩进一步淡化。^（10）

结语

院庭长办案制度的落实事关整个司法责任制改革的成败，也是整个司法体制改革中的“硬骨头”。院庭长作为优秀的审判资源回归审判本职既是法官员额制改革的基本要求，更是对法院内部审判资源的一次深刻调整。院庭长办案制度的落实单凭督导督察还远远不够，更需要从主客观方面细致分析导致该制度运行不畅的各种原因，从微观和宏观两个方面进一步完善院庭长办案相关制度措施，建立相应的考评机制和注重考核结果运用，强化外在性制度环境的构建。只有这样，院庭长办案制度才能真正发挥其应有的作用。