二、公共利益界定的基本要素及实践性思考
1、公共利益的基本要素
有关公共利益的概念不仅遍存于各个国家的法律之中，而且也成为国家公权力行使过程中不可缺少一个基本要素。公共利益“不确定性”和“流动性”的重要特征，确实使其在很大程度上“只可被描述而无法对其定义”。但是这并不应当成为阻碍人们界定公共利益的理由，我们仍然可以也应当对公共利益的基本要素作出概括。
○1公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。
○2公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。
○3公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望不可及的。
○4公共利益必须通过正当程序而实现。如果说上述第一至第三个特征侧重于公共利益的内容方面，那么，第四个特征则是公共利益不可缺少的形式特征，而这一点常常为人们所忽视。
2、公共利益界定的实践性思考
（1）公共利益是公众的利益，而不能简单归结为政府利益
在行政管理实践中，政府通常扮演着公共利益主要代表和维护者的积极角色。政府作为公共利益的主要代表者，只能基于受益人的委托而行使一般情况下的代表权。政府作为公共利益的维护者，只能基于受益人的授权，享有维护公共利益所必须的权力，履行应尽义务，因此，从利益的本体来说，公共利益不能简单归结为政府的利益，公共利益只能是具有普遍性的。“本质上是非人格化的利益，是不特定多数人的利益”，即通常所说的公众利益。
（2）公共利益是法定的利益，而不属于行政自由裁量的利益
实践中，公共利益界定的复杂性，决定了公共利益需要在法律规范中界定，最主要的是明确实践中认定公共利益的标准和正当法律程序。行政管理实践中假借“公共利益”为名，行保护企业商业利益、个人私利为之实，“恶意地扩大或缩小（甚至歪曲）相应不确定用语的内涵和外延”；在公共利益界定过程中，基本上没有公众公开民主参与程序权利保障，正是由于否定了公共利益的法定性，把公共利益的认定，看成是行政机关的权力自由裁量范围。
（3）公共利益是相衡比较的利益，而不是绝对的利益
从总的方面来说，公共利益作为公众利益，是相比较个体利益而言的。在公共利益与个体利益的关系方面，对公共利益保护给予特殊法律地位，正是基于公共利益与个体利益之间利益（国家利益）和不同区域范围内的公共利益；从时间方面来说，有长远的公共利益和近期的公共利益；从公共利益的内容来看，有财产及其权益的公共利益、有秩序及安全的公共利益，有生存及发展的公共利益，等等。从对公共利益的划分不难看出，不仅公共利益与个体利益是相比较而言的，就是公共利益范围之内，也客观存在着利益大小、远近、重要性的比较。
（4）公共利益是政府负有维护责任的利益，而非随意处分的利益
由于公共利益体现的公众性，决定了一般情况下政府通常承担着维护和实现公共利益的职责，行使着维护公共利益的特殊公共权力。“这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。”这就决定了在公共利益面前，行政机关只有尽心尽力维护的责任，而没有任何随意处分、放任损害发生的权力。
（5）公共利益是直接的实质利益，而不是间接的抽象利益
公共利益常被一些行政机关挂以“名义”，以此违法强加行政管理相对人各种社会义务。就公共利益的内容来说，必须把公共利益界定为与受益公众密切相关，能够亲身体会和感受到的，有实质内容的直接利益，如公众生命健康的利益、公众安全与正常生产生活的利益、公众社会保障与福利的利益、公众享受社会经济文化发展的利益等。相反，如果我们长期使得公共利益停留于间接的抽象的利益概念，必将造成社会公众对“公共利益”认知的冷漠，动摇维护公共利益和形成法治社会的社会根基。
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